譯者注：近期國際礦業界一件大事是吉爾吉斯斯坦強行將庫姆托爾金礦（Kumtor）收歸國有，矛盾持續升級，加拿大森特拉黃金公司（Centerra Gold）發起國際仲裁，其最大股東吉國當局則啟動退出合資公司程序，森特拉被逐出吉國似乎不可避免。在此事件之前，吉國民間資源民族主義早有所抬頭，但盯住的主要目標往往是中國公司。這篇論文寫作時尚未發生庫姆托爾金礦事件，未曾預料加拿大公司會成為第一受害者，但其分析值得中國礦業公司參考。

本文是中亞大學（University of Central Asia）發展研究生院（Graduate School of Development）公共政策和行政研究所（Institute of Public Policy and Administration）上周發表的工作論文。中亞大學于2000年由阿迦汗（Aga Khan）與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦三國總統簽署國際條約和章程建立。公共政策和行政研究所成立于2011年，旨在促進對中亞社會經濟發展有關問題的系統和深入研究，并探討政策選擇。

值得注意的是，本文兩位作者均接受過歐美教育，該項研究是“戈壁可持續基礎設施伙伴關系框架”項目的一部分，由英國經濟和社會復興委員會（ESRC）和全球挑戰研究基金（GCRF）資助，對中國公司可能存在有意或無意的偏見。本文版權歸原作者所有，翻譯僅為譯者學習外語所用，不代表譯者和平臺觀點與立場，僅供讀者參考交流。如有侵權，請即聯系。此外，為閱讀順暢，所有標注、引用均未翻譯，如有需要，請參考原文：

Furstenberg Saipira and Kemel Toktomushev. “Understanding Gold mining and social conflicts in Kyrgyzstan.” University of Central Asia – Institute of Public Policy and Administration (IPPA) Working Paper №63, 2021, pp. 1-22.

摘要

雖然發展采礦業仍然是吉爾吉斯斯坦的一個戰略重點，但當地人對金礦開采的抵制卻在不斷增加。自2010年以來，當地居民與采礦活動有關的社會抗議活動激增，他們通常只有有限的權力就采礦開采的利益進行談判并維護自己的生計。此外，該行業因其缺乏透明度和信任、腐敗行為以及對環境的破壞而招致批評。因此，本文研究了與吉爾吉斯斯坦與采礦活動有關的沖突動態的根本原因，重點是在該國中國公司采礦項目。有跡象表明，近年來與中國在吉爾吉斯斯坦的采礦活動有關的沖突事件急劇增加，這也是這項研究的動機。本研究基于對采礦業的觀察，通過在恰特卡勒區（Chatkal）、阿拉布卡區（Ala- Buka）和納倫區（Naryn）等地采訪分析，得出結論。

關鍵詞：黃金礦業，沖突，中國，吉爾吉斯斯坦

圖1：阿拉布卡礦場

1. 引言

吉爾吉斯斯坦的采礦業具有歷史意義。在蘇聯時期，吉爾吉斯加盟共和國的采礦業是蘇聯經濟支柱之一，是蘇聯最大的礦物原料供應國，貢獻了其鉛總產量的15-18%，汞的40-100%和銻的100%。然而，蘇聯解體和隨之而來的共和國間合作貿易關系的瓦解，使新獨立的吉爾吉斯斯坦陷入了急劇的經濟衰退。因此，吉國被迫采取激進的改革，從計劃經濟過渡到遵循自由市場模式的經濟體制。采礦業實施了最明顯的新自由主義經濟政策，使吉國成為蘇聯解體后最早開放采礦業的國家之一。礦產資源部門的私有化有助于發展吉國的經濟和吸引外國直接投資。從 20 世紀 90 年代末開始，外國礦企開始來到吉國從事金礦開采行業。

采礦業占該國國內生產總值的10%左右，其中最大的部分來自加拿大經營的庫姆托爾金礦（Kumtor），該礦將于2026年結束開采。除了Kumtor外，自2019年以來，還有13家金礦公司在該國運營，另有13家處于勘探階段。吉國國家工業、能源和底土利用委員會（SCIESU）的最新數據指出，該國有超過2400個有效礦業許可證，包括黃金勘探和其他礦產資源。

雖然采礦業的發展仍然是一項戰略重點，但當地人對金礦開采的抵抗一直在增加。自2010年以來，當地居民與采礦活動有關的社會抗議活動激增，他們通常只有有限的權力來談判他們對采礦開發的利益和保護他們的生計。此外，該行業因其缺乏透明度和信任、腐敗行為以及對環境的破壞而受到批評。本文研究了與吉國采礦活動有關的沖突動態的根本原因，重點是中國在該國的采礦業務。有跡象表明，近年來與中國在吉國的采礦活動有關的沖突事件急劇增加，這也是本研究的動機。本研究基于對采礦業的觀察，并通過在恰特卡勒區（Chatkal）、阿拉布卡區（Ala-Buka）和納倫區（Naryn）等地采訪分析。之所以選擇這些案例研究，是因為它們代表了中國大規模采礦投資的地點以及當地與中國礦業公司的沖突。訪談的對象是國家一級的利益相關者和政府官員、礦業公司代表、受礦業開發影響的當地社區和非政府組織。此外，在每個地點進行的焦點小組訪談也是對這些訪談的補充。

圖2：中亞大學研究人員采訪當地村民

2.  礦業與社會抗議

雖然黃金是吉國財政收入和經濟發展的重要來源，但該行業受到了圍繞大規模采礦業的社會抗議和沖突的威脅。在2020年10月4日的國家議會選舉之后，全國各地的外資金礦爆發了一系列的騷亂。由俄羅斯鉑金公司的子公司Alliance Altyn經營的第二大金礦Jerooy的設施被燒毀。哈薩克公司Kaz Minerals經營的Bozymchak等其他較小的礦區被迫暫停運營。中國公司和當地村民在幾個礦區爆發了暴力沖突。據當地報道，據說Bozymchak附近的伊士坦貝亞德金礦（Ishtamberdy）被300名當地居民搶占，富金礦業公司（Full Gold Mining）中國雇員被趕出了住所。在賈拉拉巴德州恰特卡勒區，Kichi-Chaarat一家中國人經營的金礦也發生了類似事件。

吉國圍繞采礦業的社會沖突并不是最近才出現的。在過去的20年里，反采礦的抗議活動加上資源民族主義一直在上升，并逐漸蔓延到全國不同地區。為了解決當地人的不滿，國家政府采取了一系列的改革措施，以改善自然資源管理狀況。

這些變化主要體現在吉國《底土法》（On Subsoil）中，該法是規范吉國自然資源使用的關鍵法規。《底土法》第3條明確指出底土是吉國專有財產，是吉國人民生活和活動的基礎，受到國家特別保護。自2012年以來，吉國政府引入了“社會一攬子計劃”（social package）的要求，并支持“區域發展基金”（regional development funds）的發展，以此來緩解采礦業的沖突，并更好支持區域發展和受采礦影響的地方城市。在這個新的礦業政策框架下，礦業收入必須專門用于為受礦業發展影響的當地社區帶來好處。采掘業有責任向受采礦作業影響的當地社區提供社會經濟援助�！兜淄练ā返�30條進一步規定，在勘探和開發階段，底土使用者和相關行政實體必須達成協議，制定一個“社會一攬子計劃”。

一攬子計劃應包括對當地社區有具體好處的社會經濟發展方案（如職業發展、對當地基礎設施的投資和其他支持）。在當地社區進行的社會經濟投資必須包括在底土使用者的年度報告中。此外，《關于組建地區發展基金程序的典型條例》（2014）為州或區一級的社會生態經濟發展的發展基金奠定了基礎。區域發展基金由持有開發許可證的個體企業家和法人實體的財政貢獻形成，這些個體企業家和法人實體必須在提取間接稅之前每月向區域發展基金貢獻其銷售礦產資源所得的2%。預算還包括對許可證持有人使用底土權利的一次性收費，即許可證費用總價格的3%。根據財政部的數據，截至2018年底，吉國共設立了43個地區發展基金。

此外，自2005年以來，為了解決采礦業缺乏透明度的問題，政府實施了“采掘業透明度倡議”（EITI），要求公司和政府向公眾披露其從采掘業獲得的收入。吉國是中亞地區最早實施EITI的國家之一。然而，在2017年，由于缺乏足夠進展和政府財政支持，吉國被該倡議暫停。為了應對EITI的糾正行動，該國進行了一系列的改革。2017 年，吉國議會通過了對《底土法》的新修正案。這些規定要求采掘業公司必須進行報告，并披露實際所有權數據和對自然資源開采的許可協議。

大部分關于采礦業報告的信息都可以通過各種政府門戶網站獲得，并且可以在開放預算門戶網站上進行監測，該網站提供了按采掘業分類的收入流和直接進入地區或地方預算流的支付類型信息。同時，許可協議的信息通過國家工業、能源和底土利用委員會的門戶網站披露。2018 年 5 月，吉國議會通過了對《底土法》的補充修訂，現在允許公眾獲取實益所有權信息。

最后，針對公民與采掘業有關的環境投訴，當局為設計有效的參與戰略做出了若干努力。1998年，Kumtor金礦運輸事故導致氰化鈉泄漏，首次引起了當地對環境污染和退化的關注。溢出物污染了Barskoon河，下游約1500人因可能中毒而申請就醫。事件發生后，政府通過了若干法律和決策框架來保護環境和可持續發展。自1999年以來，當局出臺了《環境保護法》（1999）和《環境專家法》（1999），對自然資源的保護和有效利用進行了規范，旨在保護民眾免受采礦等經濟活動的負面生態影響。

此外，政府還制定了一些重要的政策文件，如《2018-2040年國家發展戰略》和《2007年生態安全概念構想》。這些政策文件承認環境的重要性，并確定了實現社會經濟和可持續發展的戰略重點。另一份重要文件是《吉爾吉斯斯坦環境影響評估實施程序條例》（2015 ），該條例規定了環評程序，目的是防止或減輕對環境的影響。該條例受制于《確保環境安全的一般技術條例法》（2009）。然而，在實踐中，由于政府在環境保護方面的投資水平較低，上述法律的執行力度很弱。此外，對于如何執行現行環境法規要求的環境影響評估，也沒有建立問責制。批評者進一步指出，目前的法律沒有充分解決采礦的環境和社會方面的聯系。

3. 中國對吉國礦業的投資

吉國仍然是該地區最貧窮的國家之一，正在努力從其自然資源中獲益。在這種情況下，2013年中國主導的“一帶一路倡議”（BRI）的公布，似乎是該國采掘業期待已久的解決方案。“一帶一路倡議”被認為是一項價值1萬億美元的倡議，將改變整個歐亞大陸的經濟格局，而中國最小和最不發達的鄰國將成為中國旗艦項目的最大受益者。因此，吉國領導層在財政困難和低投資率的情況下強調支持中國政府對該地區的經濟承諾，也就不足為奇了。

然而，與直接受益于中國一體化項目的政治和經濟精英不同，吉國普通民眾似乎對中國的經濟擴張不太感冒，盡管有“一帶一路倡議”的承諾。自“一帶一路倡議”宣布以來，當地社區對中國在中亞的作用越來越警惕，全國各地多次反華抗議活動表明人們對中國的反應比在政治舞臺上呈現的分歧更大。甚至年輕一代也傾向于從帝國主義和擴張主義的角度看待中國在中亞的活動。

反華情緒在吉國采掘業中表現得尤為明顯。自 2010 年以來，金礦開采一直是附近社區爭論的焦點，他們對中國采礦業的規模、被認為的腐敗、缺乏透明度、對雇用當地居民的歧視以及與采礦活動有關的環境惡化表示不滿。此外，當地居民還抱怨中國公司不透明，對其員工的工作方式缺乏透明度。對中國擁有或出資的采礦項目的反對意見在該國已大為增加。例如，在過去三年中，吉國發生了 20 多起與中國采礦有關的抗議活動，這些活動往往采取暴力形式，并在不同的采礦生命周期中出現。正如 Grenfell-Shaw 和 Toktomushev（2021 ）所指出的那樣，當地社區經常采用反華的說辭來表達他們的不滿。

因此，了解一帶一路項目對吉國這樣的國家的影響就變得極為重要，因為這些國家需要投資注入，但對中國投資者的不滿情緒卻在升溫。目前，有 111 家中國公司投資吉國采礦業，其中 26 家被列為大中型企業。由于采礦業是吉國經濟的重要支柱，這個特殊行業的社會沖突對該國的發展和投資環境構成了嚴重威脅。正是為了應對這些挑戰，中亞大學與牛津大學和蒙古獨立研究所（Independent Research Institute of Mongolia）合作，研究團隊在吉國15個受采礦影響的地方（阿拉布卡區、恰特卡勒區和納倫區）和首都比什凱克進行了廣泛實地調查，與居民、地方和中央政府、民間社會和礦業公司進行了262次半結構化訪談和焦點小組訪談。了解吉國采礦沖突的根本原因是所有相關利益方的一個迫切問題，以便制定緩解沖突所需的措施。

圖3：阿拉布卡礦場

4.  訪談結果

盡管政府努力在采礦業推行改革和監管，但該行業仍然受到治理不力的影響。訪談表明，公民對自然資源管理決策過程的參與度仍然很低。此外，實地調查結果顯示，環境問題是礦區周圍社會動蕩的主要驅動因素。

4.1. 環境

近年來，對自然資源開采影響的環境擔憂促使人們參與到抗議活動中來，從而導致了大規模的集會和道路封鎖，并偶爾發生暴力事件。與其他礦業發展中國家一樣，許多當地社區認為外國公司在開采其自然資源時犧牲了當地居民的人權和環境權利。在納倫區，90%的受訪者對環境問題表示擔憂。最常見的擔心是水污染、草場退化、對農作物和牲畜的負面影響以及空氣污染。采礦業會對環境和附近社區的生計產生不利影響。例如，水是影響采礦開采的一個重要因素，礦業公司將其用于加工和運輸礦石及廢物。采礦和水之間的相互作用涉及復雜的活動，有可能干擾當地的生態系統和當地社區的生計。采礦作業的直接處置可能會產生廣泛的水污染，這可能會產生嚴重的社會和環境后果。

2019年，位于納倫區的Solton-Sary礦區在工人和村民之間發生暴力沖突后被迫暫時停止活動，后者指責該公司的有毒物質溢出污染了他們的牛。Solton-Sary礦區為中吉礦業公司所有，該公司自2009年以來一直在吉國經營。盡管該公司獲得了開始勘探的所有許可權，但在納倫區約300名當地人聚集在Solton-Sary礦區外要求其中國經營者停止工作后，該公司的經營被迫擱置。當地人聲稱，該礦業公司的活動正在污染他們的土壤，而他們的牛羊就在這些土壤上吃草。然而，據當地一位獸醫說，官員們的測試表明，大多數死亡是由于寄生蟲病和缺乏疫苗接種，并沒有發現來自礦場的有害物質。這一事件表明，有關礦區的主要問題之一與公司和當地社區之間缺乏信息和溝通有關。一般來說，當地社區對采礦活動和相關開采過程的信息和知識知之甚少。對礦業公司污染的廣泛指控往往迫使當地社區迅速作出假設，認為礦山經營者應對破壞當地生態系統負責，而實際上情況并非如此。圍繞采礦和環境的緊張關系突出表明，該行業缺乏透明度，導致礦區周圍產生謠言和虛假信息。

然而，采礦活動對環境的負面影響也不應被忽視。納倫區的受訪者抱怨采礦作業阻礙了牛群的自由放牧和牧場。在其他情況下，人們批評廢棄和關閉的礦區對人和環境的健康構成了重大威脅。目前的立法缺乏對礦山關閉及其基礎設施（如尾礦設施和廢石場）的具體管理要求。據受訪者稱，對采礦的副作用幾乎沒有賠償，清理措施也很有限。其他受訪者也承認，環境問題是推動當地經濟和政治不滿的借口。由于國家在制定和實施有效的環境政策以保護社區成員的環境和人權方面的能力薄弱，進一步加劇了礦區周圍的環境退化問題。吉國憲法第 48 條規定，“所有公民都有權享有有利于生命和健康的環境，有權因健康或財產受損而獲得賠償，公民有責任保護環境”。然而，在現實中，公民幾乎沒有得到政府的保護，也沒有什么資源可以提出他們的關切。盡管政府確實提供了指導，社區可以通過這些指導來正式尋求對其權利的侵犯的賠償，但這個過程需要時間，而且是一個官僚主義的負擔。此外，對當地居民來說，證明環境損害的費用可能很昂貴。這種情況使礦業公司免于承擔與不良環境表現有關的風險，并可能導致它們忽視礦區周圍的環境法規。因此，當局缺乏回應，法律上對環境的保護不力，迫使社區獨力解決這些問題，往往是通過組織抗議和封鎖道路的形式。

正如上述分析所指出的，對采礦產生的環境影響管理不善，對牧場、動物和水產生了不利影響。這影響了放牧的自然平衡和社區維持可行生計的能力。從農村農業經濟到更城市化的采礦經濟的部門轉型，迫使當地居民向城市遷移以尋找更好的就業機會。吉國的農村-城市移民是這些轉變的結果，也是全國城市貧困的一個重要組成部分。

4.2.   缺乏透明度

系統性腐敗和缺乏透明度是導致該國民眾對采礦業不滿的重要因素。盡管政府努力打擊采礦業的腐敗行為，但腐敗行為仍然猖獗。2019年，時任吉國總統索隆拜·熱恩別科夫（Sooronbay Jeenbekov）承認，負責底土使用和許可證分配的國家委員會中腐敗現象嚴重。資源治理部門的腐敗行為在礦業許可證的分配方面尤為突出，國家官員利用其巨大的自由裁量權，在直接談判的基礎上發放礦業許可證，往往沒有透明度和問責制。在2009年至2018年期間，五名被指控犯有腐敗相關罪行的國家機構主席遭到刑事訴訟。此外，針對吉國國家工業、能源和底土利用委員會的官員和私營企業家，已經啟動了約100起刑事案件，指控他們貪污和腐敗。

盡管如此，政府為促進提高采礦業的透明度所做的努力仍然不夠。到目前為止，除了與Kumtor公司簽訂的特許權協議（通過法律行為）之外，吉國還沒有公布與采掘公司的許可協議或其他合同安排。此外，礦區周圍的當地居民基本上不知道采掘業的報告。雖然公開預算門戶網站提供了有關收入和支出的信息，但它并不允許公民以有意義的方式參與這些信息。

此外，吉國的采礦業沒有系統地公布許可證協議的數據。政府沒有考慮到目前政府機構在監督國家的許可證政策和勘探/開采業務方面能力不足的問題。由于許可證政策執行不力，監督機構和公民沒有足夠的數據來確保政府、地方政府或公司的責任。公布的數據不足，特別是在環境保護領域，是底土使用領域沖突不斷的原因之一。

居民們抱怨說，他們缺乏來自地方議會的信息，不知道從采掘業獲得的資金是如何用于當地社區，使他們受益。遺憾的是，開放預算門戶網站并沒有提供這樣詳細的信息，因為它主要是跟蹤政府開支。此外，一些深入的預算數據信息，可能需要一定程度的讀寫能力和財務報告的知識。實施這類工具的困難在于生活在農村的普通公民是否有能力獲取并真正理解預算報告。

自2014年以來，政府設立了區域和地方發展基金，以促進區域和地區的社會經濟發展。這些基金在有采礦活動的地區的區域（州）和區一級實施。這些發展基金的預算來自于采掘公司產生的三類非稅收支付。其中包括招標期間許可證價值的3%，不包括獎金；維持許可證的付款；以及《非稅收支付法》（Law on Non-Tax Payments）中規定的商品銷售收入的2%。此外，這些付款還根據金礦儲量進一步細分。黃金儲超過50噸量的礦床被認為具有國家重要性，其分配公式如下：50%給州發展基金，30%給區發展基金，20%給地方政府單位。黃金儲量低于50噸的礦床有以下分配模式：80%的收入份額分配給區基金，20%分配給地方政府單位。然而正如最新的EITI報告（2020年）所指出的那樣，不清楚政府是如何計算將國庫的錢分配給獨立的州和區基金的。此外，雖然披露了州和區發展基金的信息，但很難了解地區和地方發展基金是如何被監測的，以及這些資金是否用于其預期用途。

此外，在一些礦區，采掘業對當地社區的社會經濟投資可能被忽視，對普通居民的生活幾乎沒有影響。例如，在納倫區，由中吉礦業公司經營的Solton-Sary礦區的收入和社會效益直接交給了地方自治機構（LSG）。這些資金被用來購買農業技術設備，并在Emgekchil和Min-Bulak村建設社會基礎設施項目。然而，居住在這些村莊的大多數當地居民并不知道這些采礦收入，也不知道它們給當地社區帶來的好處。

與社會投資一攬子計劃有關的一個關鍵問題是資金和投資的再分配。購買項目的決定是由LSG做出的。然而，這些聲音由不同的聲音組成，這些聲音往往與當地居民的議程不同。我們的發現表明，LSG缺乏管理和使用這些資金所需的技術能力。

此外，人們往往對將這些資金投資于更大的有形資產沒有長期興趣。地方當局（市長）往往從其選舉任務和政治目標出發，優先考慮投資，以贏得選票并在短期內取悅當地居民。此外，如果沒有機制來傳遞積累的制度和技術經驗，市長和地方政府主要官員的周期性更換可能會阻礙知識的轉移。從這個角度看，缺乏機構記憶（institutional memory）可能是影響LSG有效管理社會一攬子計劃資金能力的一個重要因素。

社會投資基金在社會一攬子計劃方面面臨的主要挑戰之一是缺乏一個明確的監管框架。社會一攬子計劃的實施在不同的地區和區域是不同的。此外，社會一攬子計劃的規模取決于金礦儲量、區域因素和公司的偏好。據受訪者稱，公司與地方政府一起批準了某些發展計劃，雙方都相應地履行了自己的義務。然而，對于當地居民來說，幾乎沒有關于采掘業收入如何使用的信息。很多時候，社會一攬子計劃是由公司和LSG協商確定的，沒有咨詢當地社區和他們的需求，特別是那些遠離礦區的社區。這里的主要問題是，LSG和礦業公司與偏遠村莊之間沒有明確的溝通策略。與這些村莊分享有關采礦活動的信息實際上是不存在的。因此，偏遠村莊的當地居民很少有關于采礦作業和任何相關利益的最新信息。我們的分析進一步表明，采礦的利益分配是不均衡的。采礦活動似乎使采礦生產的當地地區受益，而離生產地較遠的其他地區和村莊則沒有明顯的采礦活動外溢效應。因此，采礦似乎也導致了同一省內各地區和村莊之間更多的不平等，位于礦區周圍村莊的居民更了解采礦作業和社會福利一攬子計劃。

4.3.   土地和許可證所有權

采礦業的另一個主要問題與土地所有權有關。為了獲得礦業項目勘探和采礦許可證，公司需要向國家工業、能源和底土利用委員會（SCIESU）提交申請。SCIESU是負責發放許可證的主要政府機構，它還有權撤銷和終止許可證�！兜淄练ā泛汀兜淄潦褂迷S可程序條例》（2012 ）是規范吉國礦業作業許可的主要法律文件。訪談結果表明，公司在獲得許可證方面遵守國家法規，是處理當地對采礦業務的不滿和抵制的日益不足的手段。當地居民表達的一些主要擔憂包括：擬議中的礦山可能會對環境和社會經濟產生重大影響，對該地區的農業生計和水資源構成威脅，以及缺乏與當地居民的有效項目協商。根據Ocakli等人的研究（2020），國家當局認為，在社區層面執行許可證協議是地方政府的責任，如果不這樣做，就會助長沖突。Doolotkeldieva對吉國沖突性采礦的分析也暗示了從當地社區獲得“社會許可”（social license）對采掘業獲得土地和繼續其采礦業務的重要性。

“社會許可”一詞是指采掘公司在開展業務時獲得社會認可和接受的過程。它意味著社區對經營活動的認可，超越了正式的法律授權。在“社會許可”的核心，采掘業應在可持續發展框架內運作，為受采礦影響的當地居民提供社會和可持續的利益。吉國采礦業的沖突動態表明，社區的要求往往得不到滿足。此外，礦區周圍的緊張局勢表明，社會許可不僅需要由當地的利益相關者和LSG授予，還需要由受采礦影響的當地居民授予。更重要的是，我們的研究結果表明，一旦礦業公司從當地社區獲得了運營的社會許可，他們還需要長期保持社會許可，以避免采礦沖突。

當地居民抱怨說，盡管大量的礦產收入來自于他們的地區，但該地區仍然很貧窮，因為很大一部分利益被用于發展其他村莊。自然資源收入從國家到國家以下各級的強制性再分配，以及地方政府能夠保留一定比例的采礦收入，鼓勵了LSG推行機會主義和獨立議程，尋求最大限度地將資源轉移到自己的地方，而不包括生活在受采礦影響的偏遠地區的人口。例如，在阿拉布卡區，像富金礦業公司這樣的采掘業公司直接向阿拉布卡區的區發展基金支付非稅款。除了這些付款，該公司還向阿拉布卡LSG和中央政府進一步支付稅收。雖然富金礦業公司位于阿拉布卡區，但社會福利和就業被分配給阿拉布卡區的中心村莊和大村，而偏遠村莊卻被拋在后面。恰特卡勒區的Terek-Sai村和Kyzyl-Tokoi村的居民從采礦作業中受益最大。同時，像Zhyl-Bulak和Kuigomon這樣較小和偏遠的村莊，在行政上屬于阿拉布卡區LSG，盡管靠近采區，卻幾乎沒有看到采礦的社會利潤。

這些村莊的當地居民往往無法獲得適當的飲用水、學校、醫療服務和其他社會設施。所有來自阿拉布卡區的焦點小組參與者都提到，他們沒有從富金礦業公司的運營中看到任何好處，因為他們認為，社會一攬子計劃和工作機會都給了恰特卡勒區的中心村莊。由于對礦區的道路封鎖抗議，只建了一個醫療設施。因此，阿拉布卡區的社區認為，只有通過沖突，礦業公司和國家機構才會承認他們。

另一面，恰特卡勒區（Kyzyl-Tokoi村和Terek-Sai村）的居民也抱怨說，盡管為居民提供了社會福利，但社區發展項目并非總是得到充分執行。盡管富金礦業公司在Kyzyl-Tokoi村建立了一個供水系統，但由于實施不力，只有一部分人因此獲得了干凈的水。

另一個重要因素是當地利益相關者的“未滿足的期望”的感覺，這與民眾對礦業公司的不滿糾纏在一起。根據Mahmood和Humphrey（2012）的研究51，企業社會責任活動所處的制度和文化背景是決定社區期望的重要因素。作者指出，在中亞地區，社區的期望介于蘇聯的過去和當代資本主義的新自由主義議程之間，在這種環境下運作的商業實體通常被期望解決當地社區的社會和經濟問題。當礦業公司的基礎設施不能滿足當地人的需求，或者他們的經濟訴求沒有得到滿足時，居住在納倫區采礦區周圍的居民就會抱怨。當地人還注意到，中國公司往往帶著預先確定的企業目標，而不了解當地的環境和文化。

圖4：阿拉布卡廢棄礦場

4.4.   將當地公民納入決策過程

當地居民對采礦業的議論表明，許多當地人被排除在采掘業的決策過程之外。當地居民的擔憂主要圍繞著工作場所條件、缺乏工作機會和明確的雇傭標準、環境惡化以及收入報告和收入分配的透明度。

盡管受訪者承認，近年來，他們觀察到礦業公司和當地社區之間有了更多的合作參與，但這種行動仍然集中在LSG和公司代表之間，當地居民很少被納入這些討論中。這種情況產生了一個排他性的參與框架，在這個過程中，只有一方的人口被有效地納入其中。此外，公司和當地居民之間的會議和接觸是在主要城鎮舉行的。例如，在阿拉布卡，公共聽證會在恰特卡勒的村莊舉行，而位于阿拉布卡區的村莊則被排除在這些會議之外。居住在阿拉布卡區的當地居民對該公司的采礦活動和任何相關利益知之甚少。他們也缺乏解決其不滿和投訴的機制。雖然有一個系統來管理社區和當地利益相關者的投訴，但它的執行力度很弱。在阿拉布卡區這種情況下，居民通過他們的LSG向富金礦業公司寫集體信來提出他們的關注。然而，受訪者表示，他們的大部分要求都沒有得到答復。對各案例研究地點的訪談表明，缺乏公司-社區對話是導致當地居民與礦業公司之間的暴力和沖突增加的一個重要因素。

4.5.缺乏信任

政府對采礦活動的參與不力，以及以前的政府機構留下的腐敗遺留問題，削弱了當地社區的信任。社區對政府的不信任感依然強烈。在案例研究地點進行的訪談顯示，中央政府距離遙遠，不值得信任，而且在可持續發展該國的采礦業方面能力薄弱。中央政府在采礦業方面溝通不暢，反應遲鈍，迫使公司直接與LSG進行談判。正如Doolotkeldieva（2020）和Ocakli等人（2020）的研究報告所述，國家政府對地方沖突的反應傳達了一種疏離的看法，試圖將采礦和地方沖突的管理完全分散和下放給國家以下各級政府和非國家行為者，如當地社區和采掘業。在大多數情況下，礦業公司依靠當地政府與居民接觸。

然而，正如我們的訪談所顯示的，并非所有的地方行政官員都有能力維護當地社區的利益。在納倫區和阿拉布卡區的當地居民經常抱怨說，他們的LSG代表在解決當地社區和礦業公司之間的沖突以及支持他們的要求和滿足他們的基本社會經濟需求方面沒有什么成效。核心問題是，地方政府往往缺乏能力、資源和專業知識來處理采礦業的復雜問題。因此，這種情況影響了當地人對采礦活動的看法，也影響了當地人促進可持續礦業發展的能力。

5.  結論

我們在案例研究地點的所有受訪者都承認采礦投資對刺激當地經濟的重要性。但是，他們也承認，礦業公司和LSG在為當地社區創造社會經濟效益和可持續發展方面缺乏努力。雖然政府已采取措施實施改革，以刺激受采礦影響地區的地方發展，但這些舉措的實施力度不大。向受采礦影響的地區提供區域發展基金是促進發展的一個重要步驟，但正如我們的訪談所顯示的，它并沒有完全解決采礦收入的再分配問題。當前采礦業最根本的問題之一是采礦收入的透明性和問責制，以及如何與當地社區分享這些收入。雖然開放預算平臺和EITI等項目是重要的透明度舉措，以減少腐敗，促進披露和跟蹤政府支出，但如果普通民眾無法獲得這些信息，它們的作用就很有限。我們的研究顯示，受采礦影響的當地社區對采掘業產生的收入知之甚少。我們面臨的挑戰是在國家以下各級擴大預算報告的規模和傳播范圍。正如我們的研究表明，國家以下各級政府在開放數據流程和向公民提供更多收入報告信息方面的努力有限。在國家以下各級缺乏有關收入支出的信息，導致對礦業公司和地方政府的不信任和對立。

此外，采掘業和LSG往往不能滿足當地社區的發展需求。我們的觀察顯示，公司很可能與當地強大的利益相關者而不是與當地社區一起推動參與式的治理形式。然而，缺乏與當地居民的接觸和協商對話構成了沖突的一個重要來源。這也表明，吉國地方政府治理薄弱，缺乏遏制采礦業緊張局勢的能力。緩解這種緊張關系的方法之一是讓當地公民積極參與有關收入支出和采礦活動的決策。另一個方法是在立法框架中加入強制性指令，讓公民參與到有關采礦發展的協商過程中。

另一個主要問題在于政府及其資源能力。在此國家（區域）和地方層面，機構薄弱、治理不善和專業知識不足，意味著LSG沒有能力管理采礦業的復雜性，沒有能力將自然資源的收入利潤轉化為可持續的實際發展。在國家層面上，中央政府反應遲鈍，沒有能力在自然資源部門充分執行透明度和問責制規范，這突出表明中央政府的治理能力有限，無法從中央官僚機構到國家以下各級有效監督和執行政策和立法。此外，對于生活在受采礦影響地區的人們來說，政府缺乏參與和支持，進一步削弱了公眾對政府政策的信任。我們的研究結果表明，中央政府有效地將礦產資源開采的管理權交給了地方自治政府；然而，如上所述，地方自治政府的治理能力較弱，在緩解沖突、保護當地人的生活不受負面采礦活動影響以及從采礦業開采中獲得發展利益方面的能力較低。

此外，案例研究地點的礦區周圍的緊張關系進一步圍繞著土地所有權以及外國投資和采礦作業對環境和當地生計的影響。圍繞這些問題的討論雖然集中在當地，但卻與更廣泛的國家“資源民族主義”的敘述產生了共鳴。吉國采礦業，特別是Kumtor金礦的情況，長期以來一直受到政府的關注，以對金礦的所有權結構進行更大的控制，并使來自自然資源開采的收入最大化。對自然和自然資源的提及是民族主義，特別是資源民族主義表達中的一個共同特征。“資源民族主義”的一般論點是，人民而不是私人和外國實體應該從其民族國家的資源中獲益。不同的論述圍繞著主權、領土、國家、所有權，以及公民獲取自然資源的權利和特權。在這種觀點中，利用“資源民族主義”的詞匯，當地居民挑戰中國在該國采掘業的參與，并對采礦活動和收入分享的利益提出異議。這種觀點為采礦業的外國投資創造了一個不受歡迎的環境。采礦業的不穩定和國家為保護外國投資的被動參與可能會對該國吸引外國直接投資的能力產生負面影響，從而損害該國的長期經濟發展。

然而，需要注意的是，雖然近年來采礦抗議的強度特別針對中國公司，但其他采礦公司也是目標。除了與加拿大公司Kumtor有關的“常規”抗議活動外，在吉國運營的其他外國公司也經歷了采礦沖突。正如 Gullette 和 Kalybekova（2014 ）所觀察到的，反 Kumtor 的抗議活動鼓勵了該國其他地區的類似抗議和暴力。例如，2013年，約200名抗議者襲擊了Z-Explorer公司的辦公室并搶劫了設備，該公司是澳大利亞上市公司Manas Resources在巴特肯州Shambesai金礦的當地子公司最近，在 2020 年 10 月 4 日吉國立法選舉后發生的政治動亂中，在塔拉斯州西北部的 Jerooy 以及南部賈拉拉巴德州的 Ishtamberdi、Bozumchak 和 Terek-Sai 礦區運營的幾家外國公司成為了當地居民的目標。

因此，為了實現更好的資源治理，緩解吉國的采礦沖突，有必要采取一些緊急措施。首先，需要通過提供足夠的資源和專業知識來提高地方政府機構和地方社區的能力，從而改善礦業治理。其次，地方政府應該投入更多精力，建立一個更具包容性的參與式決策框架，將當地居民和采掘業結合起來。目前，這樣的框架主要集中在國家的主要城鎮和城市。然而，正如我們的分析所表明的那樣，企業與社區對話的缺失是采礦業沖突的最大根源之一。因此，社區領袖和公司應努力促進與當地居民的長期對話，以防止社區關系緊張。從這個意義上說，礦業公司應在采礦作業開始前投資建立關系并獲得當地社區的信任。礦業公司應與地方政府機構一起，建立制度化的機制，保證將當地居民納入其中，并讓他們參與對采礦作業的環境和社會生態發展的評估。這樣一來，企業社會責任的采用應以實施長期可持續目標為目標，而不是支持短期的社區需求。它應進一步建立機制，確保在地方一級的收入支出方面有更大的透明度和問責制，并為當地居民提供獲得預算報告的途徑。

最后，國家必須監督其政策和立法在國家以下各級的執行情況。正如本文所示，中央政府對其政策的執行情況幾乎沒有監督，在管理礦區沖突方面也一直保持沉默。中央政府的作用在很大程度上被削弱為將自然資源的管理權下放給國家以下各級。然而，地方政府的體制框架薄弱，缺乏資源和專業知識，使其無法有效管理自然資源。政府沒有參與國家以下各級的自然資源管理，也沒有能力保護居住在礦區的居民，這就產生了兩極分化的沖突，以及公司和社區之間的非正式安排。正如本報告所顯示的，直接受采礦作業影響的當地居民對國家解決沖突和充當調解人的能力失去了信任。然而，由于采礦投資在國家的生態經濟發展中占有重要份額，反采礦行動可能會阻礙未來的投資。這種情況可能會進一步引發吉國與其經濟伙伴（如中國）之間的外交危機。如果沒有強有力的政府監督，有關采礦的沖突可能會繼續下去，并有可能加劇社區對當前和未來采礦項目的反對。

本文來源于公眾號：世界礦業