導  讀

系統(tǒng)觀是系統(tǒng)科學方法在哲學層面上的凝結(jié)和集成。生態(tài)文明建設是黨中央要求和人民群眾期盼。礦產(chǎn)資源既是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，也是一種具有獨特屬性的重要資源資產(chǎn)。礦業(yè)活動既是生產(chǎn)活動，也是維系生態(tài)系統(tǒng)的保障。“十四五”期間，為適應我國新發(fā)展格局等新形勢的需要，應從系統(tǒng)科學方法和生態(tài)文明建設要求出發(fā)，扎實推進礦產(chǎn)資源領(lǐng)域創(chuàng)新驅(qū)動、有效管理和礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的新發(fā)展。

本文引用信息

張德霖.從系統(tǒng)觀視角和生態(tài)文明建設邏輯探索礦產(chǎn)資源有效管理與礦業(yè)新發(fā)展[J].中國國土資源經(jīng)濟,2021,34（1）:4-10.

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就系統(tǒng)而論，自然資源系統(tǒng)本身就涵蓋了礦產(chǎn)資源，后者源于此并可視為一個子系統(tǒng)。廣義上講，生態(tài)系統(tǒng)涵蓋了自然領(lǐng)域和人文社會的大系統(tǒng)。而礦業(yè)活動則是居于其中的人類主動性活動。由此看來，這些系統(tǒng)及其內(nèi)含的要素、結(jié)構(gòu)等等，都是相互關(guān)聯(lián)的、動態(tài)的、整體的，需要用系統(tǒng)觀的視角加以審視和再認識。
礦產(chǎn)資源是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展不可或缺的重要物質(zhì)基礎。礦業(yè)是以礦產(chǎn)資源為對象的勘查、開采、選礦、冶煉、加工以及礦山生態(tài)環(huán)境修復的產(chǎn)業(yè)，是實體經(jīng)濟的基礎。從歷史發(fā)展看，礦業(yè)發(fā)揮了重要基礎保障作用；從現(xiàn)實發(fā)展看，礦業(yè)在新發(fā)展格局中依然具有重要的地位。運用系統(tǒng)觀念審視我國礦業(yè)，就是要著眼于“十四五”及中長期發(fā)展，著眼于自然資源部門“兩統(tǒng)一”職責，立足于資源資產(chǎn)和全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)管理，積極探索礦產(chǎn)資源的科學配置和有效管理，扎實推進礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)新發(fā)展。

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1.1 生態(tài)系統(tǒng)與礦業(yè)活動
生態(tài)系統(tǒng)是在一定空間范圍內(nèi)生物和環(huán)境所形成的統(tǒng)一整體。礦產(chǎn)資源與水、空氣等一樣都是生態(tài)系統(tǒng)非生物無機環(huán)境的組成，是生物特別是人類生存不可或缺的重要物質(zhì)基礎。
在人工生態(tài)系統(tǒng)中，礦業(yè)活動具有生產(chǎn)者屬性，像農(nóng)業(yè)一樣具有基礎性作用。礦業(yè)主要作用在巖石圈層，通過開采礦物原料及加工形成礦產(chǎn)品，為人類生存和社會發(fā)展提供所必需的能源和原材料，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務中的產(chǎn)品供給功能。我國已成為世界最大的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國、消費國和進口國，年礦石開采量超過300億噸，且已形成了完整的礦業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。從中長期來看，礦業(yè)的產(chǎn)品供給服務功能不會減弱，煤炭、鐵、鋁、鉀鹽等化石能源與大宗礦產(chǎn)仍將處于供給低速增長期；清潔能源與非常規(guī)能源的供給能力也將持續(xù)增長；稀土、鈮、鉭、鋰、晶質(zhì)石墨等戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)供給也將保持增長態(tài)勢。
在自然生態(tài)系統(tǒng)中，礦業(yè)活動扮演消費者角色，對森林、草原和濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)要素存在依賴和擾動。礦業(yè)活動一方面發(fā)揮著加快能量流動和物質(zhì)循環(huán)的作用，促進碳、氮、硫等元素地球化學循環(huán)；另一方面也在改造自然生態(tài)系統(tǒng)，甚至打破原有自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡，并通過礦山生態(tài)修復等人工干預塑造新的平衡。
1.2 礦業(yè)活動與生態(tài)系統(tǒng)的相容性
礦業(yè)活動的不同階段對生態(tài)系統(tǒng)的影響具有差異性。在空間上主要集中在礦區(qū)及一定范圍內(nèi)，呈現(xiàn)從點狀到區(qū)域的擴張趨勢；影響對象包括植被及相關(guān)生物、地下地表水、大氣等；影響程度表現(xiàn)為由弱到強的變化。如果合理配置和權(quán)衡好開發(fā)價值和生態(tài)價值，采用科學手段，是能夠有效控制礦業(yè)開發(fā)過程中對生態(tài)系統(tǒng)影響的。
礦產(chǎn)勘查活動與自然生態(tài)系統(tǒng)并不是不相容的。一些現(xiàn)代礦業(yè)實踐證明，通過采取現(xiàn)代非侵入、少擾動式勘查技術(shù)，并不會對生態(tài)系統(tǒng)的功能、質(zhì)量和穩(wěn)定性造成重大影響。通過勘查獲得資源分布、種類、質(zhì)量和數(shù)量等信息，對維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，摸清地球生物自然生產(chǎn)過程中可能提供的生物資源量等，都具有重要的科學意義。
礦業(yè)活動從空間上看，主要框定在礦區(qū)一定范圍內(nèi)，其影響集中反映在對地表植被和水文條件等的影響。從礦種上來看，砂石的開采對生態(tài)系統(tǒng)的影響范圍較廣，對流域生態(tài)系統(tǒng)、海岸生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性造成影響。煤炭開采對生態(tài)系統(tǒng)的影響較大，如果考慮到排放等其他負外部性，其生態(tài)成本將在煤炭開采成本中占據(jù)一半的比重。其他大部分礦種開發(fā)的生態(tài)成本占比相對較低。據(jù)國際相關(guān)研究，鐵、銅、鋁、金等金屬礦產(chǎn)開采，生態(tài)系統(tǒng)服務損失成本僅占金屬價格的0.8%～7.9%，全球金屬礦產(chǎn)開采的生態(tài)系統(tǒng)服務成本僅約54億美元。由此看來，合理的礦業(yè)活動和有效的人工控制將對自然系統(tǒng)產(chǎn)生有限的影響。
1.3 礦業(yè)活動與生態(tài)系統(tǒng)的相悖性
人類的礦業(yè)活動特別是初期的礦業(yè)活動，與生態(tài)系統(tǒng)并不總是兩者相容的，甚至是極大相悖的。通過礦業(yè)活動而獲取的巨大利益常常是以犧牲生態(tài)系統(tǒng)健康為代價的。礦業(yè)開發(fā)中所產(chǎn)生的廢棄物和污染物質(zhì)經(jīng)過一系列物理的、生化的過程與途徑，毫無例外地作用于生態(tài)系統(tǒng)，對生態(tài)系統(tǒng)形成負面脅迫效應和干擾，主要表現(xiàn)為：對表層土壤的挖損和原生森林、草原植被的破壞；固體廢棄物和尾礦對土地的壓占；礦坑水和選礦廢水處置不當會導致水土污染環(huán)境問題，導致區(qū)域性土壤保持服務功能失調(diào)、生物多樣性功能喪失，生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能失衡、地下水系統(tǒng)失衡，進而影響區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局全國礦山地質(zhì)環(huán)境遙感調(diào)查與監(jiān)測結(jié)果顯示，截至2019年底，全國采礦損毀土地面積為3.61萬km²，其中在建和生產(chǎn)礦山損毀面積為1.34萬km²，責任人滅失和廢棄礦山損毀面積為2.27萬km²。
1.4 礦業(yè)活動與生態(tài)系統(tǒng)的趨優(yōu)性
從系統(tǒng)思維和再生經(jīng)濟學出發(fā)，國際上普遍采取科學的差別化管理方式，通過準入條件、最佳采礦實踐、生態(tài)補償機制及修復機制等生態(tài)保護修復措施的實施，實現(xiàn)礦業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護之間最優(yōu)或趨優(yōu)化配置，從而保持生態(tài)系統(tǒng)的健康平衡。
在礦產(chǎn)開采之前，國際上普遍實行環(huán)境影響評價制度，對礦業(yè)活動造成的土地、水、空氣等自然生態(tài)系統(tǒng)要素影響和對交通、文化遺跡、健康與安全、社會經(jīng)濟環(huán)境影響進行全面評價和制度約束。實施礦山生態(tài)修復計劃制度，如澳大利亞的生態(tài)重建計劃、加拿大的閉坑計劃、美國的煤礦開采恢復計劃等，要求采礦權(quán)申請人在申請礦業(yè)權(quán)時提交涵蓋有“減輕野生動物及棲息地干擾，恢復區(qū)域生物多樣性，以期實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)平衡”為主要內(nèi)容的礦山生態(tài)修復計劃。
在礦產(chǎn)開采過程中，推行礦山環(huán)境恢復保證金制度，促使礦業(yè)權(quán)人采取行動，以確保維持生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。國際金屬環(huán)境委員會調(diào)查顯示，許多國家都將這一制度應用到礦產(chǎn)資源勘查－開采－閉坑－修復的生命周期當中。
總之，各國都努力在探、采、選、冶、加工、修復等礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈活動中，實行趨優(yōu)配置和有效管控。實踐表明，不是要不要發(fā)展礦業(yè)，而是如何既高質(zhì)量地發(fā)展礦業(yè)又有效地維護好生態(tài)系統(tǒng)，二者的系統(tǒng)把握、科學平衡和有效管控則是最優(yōu)選擇。

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2.1 礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)性
礦產(chǎn)資源的實物形態(tài)具象明確，礦產(chǎn)資源的價值形態(tài)表現(xiàn)為資產(chǎn)抑或資本。全世界約35億人生活在礦產(chǎn)資源豐富的國家或地區(qū)，在81個國家和地區(qū)礦產(chǎn)資源發(fā)揮著主導作用。根據(jù)國際采礦與金屬理事會數(shù)據(jù)，2016年全球金屬礦產(chǎn)和煤炭產(chǎn)值占GDP比重超過10%的國家有26個。礦產(chǎn)資源作為一種資產(chǎn)，是財富的重要組成部分，開采礦產(chǎn)資源的同時也在不斷消耗自然資源財富。聯(lián)合國、世界銀行等國際組織及美國、英國、加拿大、澳大利亞等國都開展了包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源資本核算，從而實現(xiàn)經(jīng)濟包容性增長。世界銀行發(fā)布的《2018國民財富變化》突破GDP等傳統(tǒng)衡量指標，通過自然資本（如森林和礦產(chǎn)）、人力資本（個人終生收入）、生產(chǎn)資本（建筑物、基礎設施等）和外國凈資產(chǎn)等監(jiān)測國家經(jīng)濟發(fā)展和可持續(xù)性。過去20年，有20多個總體財富以自然資源并轉(zhuǎn)化為資本為主的低收入國家實現(xiàn)了中等收入地位，重要原因就是將自然資源轉(zhuǎn)化為資本獲得收入，并將其投入發(fā)展基礎設施以及教育和衛(wèi)生等，增加國家財富，提高民眾生活水平。
2.2 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的特殊性
礦產(chǎn)資源資產(chǎn)具高風險性。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)形成是一種尋找、探明和開采的特定過程，周期長、變化多、風險高。我國100個大型礦床資料顯示，礦產(chǎn)勘查所需時間平均為8～11年，其中煤炭10.5年，黑色金屬礦產(chǎn)8.6年，有色金屬礦產(chǎn)9.3年，貴金屬礦產(chǎn)10.6年，非金屬礦產(chǎn)11.3年 。根據(jù)中國黃金集團統(tǒng)計，“十五”之后，找礦成功率僅為2%～3%。國外有學者提出，從一個具有勘查前景的區(qū)域變?yōu)橐粋�盈利的成功礦山，成功率僅為0.1%～0.2%。
礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值具有極不確定性。與土地資源資產(chǎn)相比，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)隨著開采必然發(fā)生物質(zhì)消耗甚至枯竭，最終導致所有權(quán)的滅失或影響所有者權(quán)益。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值影響因素多而復雜，涉及經(jīng)濟、政治、文化、軍事、科技、環(huán)保等諸多領(lǐng)域。目前國際上尚未形成完善的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)評估理論與方法，在實際操作中，由于資源儲量數(shù)據(jù)的不可靠性、核定方法不統(tǒng)一、參數(shù)選取不一致、市場形勢判斷的不確定性等，致使礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算價值差別較大。
礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益具有代內(nèi)公平和代際補償性。礦產(chǎn)品沒有改變自然礦物質(zhì)的物理、化學性能，只是改變其賦存位置和狀態(tài)，因此是自然物質(zhì)含量高而附加值有限的產(chǎn)品，主要為第二產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造附加值提供物質(zhì)載體。因此，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益表現(xiàn)“租稅分離”特征，將礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益同通過行政權(quán)而征收的稅收相區(qū)別，以體現(xiàn)代內(nèi)公平。同時，為保護所有者全部權(quán)益，從礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益中提取一定比例建立專項基金，作為從后代那里預支的礦產(chǎn)資源物質(zhì)消耗的補償。
2.3 礦產(chǎn)資源管理的差異性
從全球范圍看，礦產(chǎn)資源的資源性行政管理有別于礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)性所有者權(quán)益管理。對我國而言，長期存在礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益邊界不清、權(quán)益模糊，所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)、行政審批權(quán)重疊和混用，市場機制與行業(yè)監(jiān)管銜接不暢等問題。更多地重視礦產(chǎn)資源的資源管理，而較少地重視礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)管理。2019年，全國資源稅收入1822億元，礦產(chǎn)資源有償使用收入僅977.54億元。國家以財產(chǎn)權(quán)獲取的礦產(chǎn)資源有償使用收入甚少，全民所有者權(quán)益未能得到充分完整的實現(xiàn)。
礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益征收效率低、資源調(diào)節(jié)作用有限。在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益征收過程中，未能很好地考慮礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中的成本收益，未能充分考慮礦產(chǎn)品價格、賦存條件、礦石品位、開采條件、運輸距離等因素，對資源開發(fā)利用水平調(diào)節(jié)作用有限。同時，對勘查階段考慮不足，不利于維護我國資源安全。
礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益分配有待調(diào)整。我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益分配呈紡錘形結(jié)構(gòu)，即以中間層級的政府為主，中央政府和礦山所在地所得甚少。2019年，全國礦產(chǎn)資源有償使用收入中，地方約占87%。同時，資產(chǎn)收益使用過程中，雖然明確了地質(zhì)調(diào)查及礦山生態(tài)環(huán)境修復等相關(guān)支出，但支持力度與實際需求仍存在不小差距。2001—2015年，中央財政對歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理累計投入資金318億元，平均每年完成修復面積6萬hm²。按此速度估算，僅歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復就需要38年。
2.4 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理的有效性
通過提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率和效益，促進礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益最大化。加拿大對企業(yè)實行選冶補貼，鼓勵企業(yè)進行礦產(chǎn)品深加工；實施折舊補貼，加速企業(yè)折舊，降低企業(yè)成本；實行流轉(zhuǎn)股票、稅收減除等勘查風險分擔與勘查融資機制，帶動大量社會礦產(chǎn)勘查投入，降低企業(yè)經(jīng)營風險；制定了虧損額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則，以幫助企業(yè)緩解價格大幅浮動而產(chǎn)生的負面財務后果。
通過完善財政政策和產(chǎn)業(yè)政策，推進礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資本。在美國聯(lián)邦所有和印第安部落所有土地征收的各種礦產(chǎn)資源特有稅費中，分配涉及中央、地方和資源所在地社區(qū)，支出形式包括一般公共預算支出、專項轉(zhuǎn)移支付、政府性基金等。根據(jù)哥倫比亞可持續(xù)投資中心2014年的報告，40個國家和地區(qū)建立了55個以上的自然資源基金，包括加拿大亞伯達省石油財富儲蓄信托基金、美國阿拉斯加州石油長期財富基金等。
通過優(yōu)化征收管理制度，提高礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益的征收效率和水平。政府憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)征收權(quán)利金，權(quán)利金率與礦產(chǎn)品價格、礦山企業(yè)利潤等掛鉤，實行浮動權(quán)利金率，或者征收超額利潤稅，以調(diào)節(jié)級差收入，促進公平競爭。

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3.1 適應生態(tài)文明建設，推進礦產(chǎn)資源和礦業(yè)綠色發(fā)展及可持續(xù)發(fā)展
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“‘十四五’規(guī)劃建議”）明確要求，要“提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”，要“推進資源總量管理、科學配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用”。這就要求我們要堅持系統(tǒng)觀謀劃生態(tài)文明建設與礦業(yè)的關(guān)系，就是要推進礦業(yè)的綠色和可持續(xù)發(fā)展。作為今后一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展遵循的原則之一，要從自然資源系統(tǒng)的總體與全局上、從資源要素的聯(lián)系與結(jié)合上研究礦業(yè)發(fā)展，探索規(guī)律、建立秩序，不僅要實現(xiàn)礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化，更要實現(xiàn)礦業(yè)系統(tǒng)和整個生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化，以系統(tǒng)觀念探求資源開發(fā)與生態(tài)保護的平衡點。中辦、國辦《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》以及《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》都強調(diào)劃定的是生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域，關(guān)鍵問題是保護地非核心區(qū)內(nèi)資源的開發(fā)利用問題要處理好。找準這個相容相促相斥關(guān)系，把握好邊界閾值，才能實現(xiàn)人與自然和諧相處、開發(fā)保護平衡。“十四五”規(guī)劃建議中，明確要守住自然生態(tài)安全邊界，推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生，這一目標的實現(xiàn)對礦業(yè)發(fā)展提出了新的更高要求，同時真正的綠色發(fā)展也有賴于礦業(yè)的更好發(fā)展。礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展是未來我國順利實現(xiàn)“碳中和”、人與自然和諧共生的促進點和貢獻點。
3.2 適應新發(fā)展格局，推進礦產(chǎn)資源和礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
中央明確了新發(fā)展格局的要求，這是我國經(jīng)濟也是礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的航向標和定盤星。加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，應更加重視礦業(yè)的基礎性作用和高質(zhì)量發(fā)展。準確把握好“總量管理、科學配置”，及早謀劃礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護等礦業(yè)活動，及早為經(jīng)濟社會中長期發(fā)展做好資源準備，優(yōu)化調(diào)整礦產(chǎn)資源供給結(jié)構(gòu)，提升礦產(chǎn)資源供給體系對國內(nèi)需求的適配性。“十四五”規(guī)劃建議要求，要“提高礦產(chǎn)資源開發(fā)保護水平”。這就需要以系統(tǒng)觀為指導原則，優(yōu)化提升礦產(chǎn)資源供給能力，以保障經(jīng)濟發(fā)展“雙循環(huán)”的需求；提升礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益，以促進經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益的全面提升；加快礦業(yè)綠色發(fā)展，以促進經(jīng)濟社會全面可持續(xù)發(fā)展。
3.3 適應創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推進礦產(chǎn)資源和礦業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展
如前所述，礦產(chǎn)資源和礦業(yè)活動兩者相互關(guān)聯(lián)，成為全產(chǎn)業(yè)鏈的人類活動。這就需要系統(tǒng)謀劃、創(chuàng)新驅(qū)動。就現(xiàn)有的認知能力看，可以以地球系統(tǒng)科學為理論基礎，以空間信息、人工智能、大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)為手段，加強礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)系統(tǒng)影響的關(guān)聯(lián)度與損害程度監(jiān)測，提高對地球系統(tǒng)的認知能力和認識水平，尋找資源效益與環(huán)境效益共贏的平衡點。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，兼顧需求端變化特點，統(tǒng)籌推動產(chǎn)能優(yōu)化和調(diào)整，加速淘汰落后的產(chǎn)能，加速礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術(shù)工藝的升級改造。以科技創(chuàng)新為根本動力，加快推進勘查開發(fā)布局調(diào)整和礦業(yè)綠色發(fā)展。推進礦業(yè)基礎高級化，推動礦業(yè)高端化、智能化，全面提升礦產(chǎn)資源探、采、選、冶、加工、修復等礦業(yè)活動全產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，減少對資源的破壞和浪費，將對生態(tài)環(huán)境的擾動降到最低。通過礦業(yè)領(lǐng)域的管理創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展。
3.4 適應總體國家安全觀，推進礦產(chǎn)資源和礦業(yè)安全發(fā)展
“十四五”規(guī)劃建議明確要求，“加強經(jīng)濟安全風險預警、防控機制和能力建設，實現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎設施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控。……保障能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全。”礦業(yè)發(fā)展關(guān)系國家能源安全、經(jīng)濟安全。黨中央高度重視戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全，保障戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全首次與能源安全并列，寫入“十四五”規(guī)劃建議。在“十四五”時期，礦業(yè)的地位還將更加突出。目前，我國88%的一次能源由石油、天然氣、煤炭、鈾等礦物生產(chǎn)，清潔能源發(fā)展仍依賴于石油、天然氣、稀土、鋰和石墨等礦產(chǎn)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要更多高品質(zhì)礦物原料。從生態(tài)系統(tǒng)視角看，礦業(yè)可以實現(xiàn)綠色發(fā)展，可以實現(xiàn)可持續(xù)利用，生態(tài)環(huán)境保護與礦業(yè)合理開發(fā)并不矛盾。礦業(yè)開發(fā)只要保持在生態(tài)閾值范圍內(nèi)，不突破生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線，就不會破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡。對標全面建設社會主義現(xiàn)代化國家需求和總體國家安全觀需求，重構(gòu)礦政管理新格局，找出、管住、用好礦產(chǎn)資源，以保障國家經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、能源安全和資源安全。
3.5 適應“兩統(tǒng)一”職責，推進礦產(chǎn)資源資產(chǎn)及礦業(yè)管理的系統(tǒng)化法治化
2018年機構(gòu)改革成立自然資源部，明確其“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”，這是兩項全新的統(tǒng)一職責，也是自然資源管理的全新架構(gòu)。“十四五”規(guī)劃建議又明確要求，“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)”。據(jù)此，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用需要充分考慮礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益實現(xiàn)問題，需要充分考慮礦產(chǎn)資源的實物形態(tài)管理和價值形態(tài)管理的有機統(tǒng)一，充分考慮諸如區(qū)域氣候變化、生態(tài)損害等生態(tài)問題，切實將礦業(yè)活動導致的生態(tài)環(huán)境破壞降到最低可接受的程度。從系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性和動態(tài)性看，一方面，礦業(yè)開發(fā)活動伴隨著物質(zhì)流、能源流、信息流和人員的輸入，容易打破原有的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和平衡。另一方面，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，又要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。因此對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦業(yè)活動有效管控，礦產(chǎn)資源的資源管理和資產(chǎn)管理就顯得格外重要，相應地，就需要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在實現(xiàn)礦產(chǎn)資源全民所有者權(quán)益的同時，積極探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。通過機制設計，將礦產(chǎn)資源要素成本、環(huán)境治理及生態(tài)修復成本等納入礦產(chǎn)資源要素價格構(gòu)成，促使“邊際成本”內(nèi)部化和生態(tài)產(chǎn)品價值市場顯現(xiàn)，拓寬生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。從中央政府和主管部門的層面，不斷總結(jié)和完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理的系統(tǒng)規(guī)范和法律法規(guī)。

 

作者信息

張德霖（1958—），男，山東省榮成市人，經(jīng)濟學博士，第十三屆全國政協(xié)委員，自然資源部原黨組成員，現(xiàn)任中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟學會理事長，本刊編委會主任。

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