中國國土資源經濟：加拿大礦產資源戰略調整動向及其啟示

2020-04-09 15:45:29
來源：中國國土資源經濟
作者：余韻，楊建鋒
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導讀

加拿大是全球礦業強國，資源稟賦優勢、勘查開發技術、管理及礦業融資在世界上頗具競爭實力。加拿大礦產資源主要歸各省管理。聯邦政府的目標主要是保持礦業競爭力，促進礦業繁榮，主導思想始見于1994年的《白馬礦業倡議（WMI）》。2019年3月正式發布的《加拿大礦產和金屬規劃》，是加拿大聯邦政府礦產資源戰略調整的最新成果，包括經濟發展和競爭力、推進土著居民參與、環境、科學技術與創新、社區、全球領導地位等六大戰略重點方向，提出了十個方面的戰略舉措。其目的是鞏固和提高加拿大礦業在全球的競爭優勢。研究加拿大礦產資源戰略調整變化動向，可以得出幾點啟示：礦業競爭力是一個國家綜合實力的重要組成部分，科學技術創新是礦產資源戰略調整的穩固壓艙石，民眾利益和環境保護是礦企不可推卸的社會責任，直面各種挑戰是礦產資源戰略調整的最佳切入點。

本文引用信息

余韻，楊建鋒.加拿大礦產資源戰略調整動向及其啟示[J].中國國土資源經濟,2020，33（1）:28-34.

加拿大是一個聯邦國家。加拿大礦產資源豐富，其勘查開發技術、管理及礦業融資，處于全球領先地位。隨著礦業景氣十年的結束，加拿大聯邦政府敏銳意識到目前全球礦產資源市場正在發生深刻變化，諸如氣候變化、原住民參與、可持續發展和社會可接受性等問題，是影響礦業發展的關鍵要素，必須采取新對策新手段，應對新形勢新情況，獲得新進步新收獲，從而鞏固和提升加拿大礦業在全球的競爭優勢。近期，加拿大調整礦產資源戰略，提出了六大戰略重點方向及其相關舉措。研究加拿大礦產資源戰略調整變化動向，可以得出若干啟示。

1 加拿大礦產資源戰略調整的基本背景

1.1 加拿大擁有強大的礦產勘查開發及服務體系

加拿大自然資源部2019年6月發布的《10 key facts on Canada's Minerals Sector》數據顯示，2018年，礦業部門直接和間接名義GDP為970億加元，占加拿大總名義GDP的5％，占加拿大出口總額的19％。

加拿大礦業部門2016年提供就業崗位596000個，包括1萬多名原住民，成為原住民就業占比最高的行業。礦業通常是高薪崗位，2016年加拿大采礦業平均工資115174加元，約為全國平均工資59903加元的兩倍。

2016年加拿大礦產部門投資132億加元，約占加拿大投資總額的6%。其中約2/3（88億加元）投入礦業和采石業；約1/3（41億加元）投入下游礦產加工業，包括初級金屬制造、金屬制成品制造和非金屬礦產品制造（參見圖1）。

（數據來源：Natural Resources Canada,2016）

圖1 加拿大礦業投資在5個子部門的分布圖

加拿大在全球鋁產量中排名第三（參見表1），是全球第四大鈷生產國、第五大鎳生產國，是銅的關鍵生產國。清潔技術部門占加拿大GDP的1.4％，提供17.8萬個就業崗位，在全球清潔技術創新指數中排名第四。清潔技術革命的最前沿是太陽能電池板的快速部署。太陽能電池板需要19種礦產品和金屬，其中8種金屬被稱為“關鍵金屬”。加拿大發現和/或生產著制作太陽能電池板所需19種礦產品和金屬中的14種，包括6種關鍵金屬：銅、銦、硒、碲、鎵、銀。

加拿大是全球領先的礦業金融中心。世界上超過50％的上市礦業公司在多倫多證券交易所（TSX）及其創業板上市，2016年有超過1890億加元的礦業股票在這里交易。2017年數據顯示，多倫多證券交易所及其創業板在全球礦業權融資中份額最大。以加拿大為基地的上市公司在國內和全球100多個國家的采礦和勘探資產總額超過2560億加元。

1.2 加拿大礦業投資環境優越

2003年，加拿大礦業協會（MAC）及“加拿大勘探與開發者協會”（PDAC）發起“E3計劃”。“環境”“卓越”“勘查”英文開頭字母都是E，代表以環境卓越的方式進行勘查。2009年拓展為“E3+計劃”，補充設計了一些工具包，旨在幫助礦產勘查企業提高社會、環境、健康和安全績效，作為簽署企業的社會責任倡議，成為“加拿大品牌”。

弗雷澤研究所2016年《礦業公司年度調查》顯示，加拿大被公認為是最安全的礦業投資目的地。弗雷澤世界礦業投資環境排名中，加拿大的薩斯喀徹溫和馬尼托巴居世界前兩位，魁北克排名第六。公開發布的勘查預算顯示，加拿大是礦產勘查投資首選國家。據標普2017年數據，加拿大吸引的勘查勘探預算占全球礦產勘查總投資的14％（均不包含油氣礦產）。

1.3 加拿大敏銳意識到目前全球礦業市場正在發生深刻變化

21世紀進入第二個十年，加拿大聯邦政府意識到，其作為礦產投資優選目的地的地位正在削弱。例如加拿大某些金屬的儲量和一些大宗礦產品產量呈下降趨勢。礦山建設、重建、擴建和加工設施等采礦相關項目數量已從2014年的150個降至2017年的101個。同期相關項目投資從1660億加元降至800億加元。

加拿大認為，諸如氣候變化、原住民參與、可持續發展和社會可接受性等問題，是影響礦業發展的關鍵要素，必須采取新對策新手段，應對新形勢新情況，獲得新進步新收獲，從而鞏固和提高加拿大礦業在全球的競爭優勢。

2 加拿大礦產資源戰略調整的重點方向

加拿大聯邦/省/地區政府、礦業界、原住民和環境組織以及勞工代表于1994年簽署了《白馬礦業倡議（WMI）》。2018年3月，加拿大自然資源部啟動《加拿大礦產和金屬規劃》編制工作，發布《加拿大礦產和金屬規劃的討論/征求意見稿》，2019年3月正式發布《加拿大礦產和金屬規劃》，是加拿大礦產資源戰略調整的最新成果，包括六大戰略重點方向（參見圖2）。

圖2 加拿大六大礦產資源戰略重點方向

戰略方向一：經濟發展和競爭力

總體戰略目標：加拿大礦業部門的業務和創新環境是世界上最具競爭力的，對投資最具吸引力。

分階段戰略目標：到2020年，在礦產工業和監管制度的穩定性、可預測性和有效性方面取得進展。到2022年，形成一個服務于礦產勘探的新的泛加拿大合作的公共地球科學體系。到2025年，有形的基礎設施投資，能夠支持有前景地區的礦產資源開發。

戰略方向二：推進原住民參與

總體戰略目標：提升原住民參與自然資源開發活動的力度，承認并尊重原住民的權利和利益，增進土著居民的經濟機會以及支持和解進程。

分階段戰略目標：到2021年，探索增加原住民采購和商業活動的機會。到2022年，實行綜合性“礦山培訓計劃”，幫助每個人獲取參與礦業項目所需的技能。到2025年，在原住民社區和項目發起者之間達成更多協議，原住民和政府合作，共同努力提升社區福利。

戰略方向三：環境

總體戰略目標：保護自然環境成為負責任有競爭力的礦業行業的基礎。在建立公信力、建設未來“低足跡”礦山和管理過去礦業活動遺產方面，確立加拿大的全球領導地位。

分階段戰略目標：到2020年，擴大國家廢棄礦山倡議（NOAMI）任務，確立一個從廢物中實現礦業價值的泛加拿大研究項目，減少礦山廢物排放并改進環境績效。到2025年，通過不斷采用最佳可得技術，新礦山開發確立環境領先地位。

戰略方向四：科學、技術與創新

總體戰略目標：在加拿大礦產開發周期的所有階段，成為由世界領先的科學和技術所支持的現代與創新的產業。具體的優勢包括在采掘技術、地質和生物科學、人工智能和空間科學領域擁有專業知識的高技能勞動力。

分階段戰略目標：到2022年，實施泛加拿大數據戰略，支持發展“超級集群”型模式和反映正在進行中的變革性技術，應對大型創新挑戰。到2025年，礦業相關技術和工藝的商業化取得重大進展，包括新一代地球科學工具的創新和運用。

戰略方向五：社區

總體戰略目標：社區歡迎可持續的礦產開發活動，以實現其帶來的利益。形成良好的社區關系，協助礦業公司建立公信力，推進礦業項目并降低與成本和聲譽相關的風險。

分階段戰略目標：到2020年，提供一份增加礦產和金屬行業當地采購的清單。到2025年，采取以教育為基礎的舉措，吸引和留住高素質人才并拓展未來人才的渠道。到2030年，加拿大礦業部門勞動力更加多元化，其中女性占比達到30%。

戰略方向六：全球領導地位

總體戰略目標：進一步加強競爭優勢，提高加拿大礦業的全球領導力，創新集群的采礦供應和服務行業（MSS）不斷發展，使礦業更環保，更安全，更具可持續性。

分階段戰略目標：到2020年，加拿大礦產和金屬品牌揭開新的大幕。制定政府與產業界聯合支持加拿大礦業供應和服務公司成功的戰略并組織實施。到2025年，在國內外推動負責任的資源治理措施，建立更穩定和更可預測的全球礦業環境。

3 加拿大礦產資源戰略調整的主要舉措

3.1 稅收和財政激勵

聯邦、省和地區政府應審查稅收狀況，調整稅收政策和其他財政手段，降低成本、提升競爭力和吸引投資，確保加拿大是國際上礦業有效稅率最低的國家之一。

實行全流通股票制度（FTS）與礦產勘查稅收抵免（METC）以及一些省級措施相協調，從而鼓勵礦產勘查，使初級礦業公司通過股票市場為礦產勘探提供資金。

3.2 提升監管能力

聯邦、省和地區政府協調或相互承認各種相關的法規，與礦業行業合作，幫助利益相關者理解和掌握法規，確保進行環境評估的政府機構有能力及時有效地提供建議和決策。

建立強大、敏捷、透明和可預測的監管體系，保護環境。通過合理的規劃，為投資者提供及時獲得項目審批的明確途徑。對可能影響原住民和條約權利的決策，聯邦、省和地區政府履行協商職責，遵循盡早與原住民和利益相關方接觸的最佳實踐，提供社區參與經濟發展機會，提高監管的確定性。

礦業項目要同時服從聯邦和省級的環境評估與其他立法，在規定的時間內完成環境評估，增強投資者信心，減少礦產發現或購買礦床與礦產生產的時間。

區域評價提供機會，以識別、分析和管理當地或區域尺度上潛在累積的環境、經濟、社會和文化影響，簡化項目層面的審批，提供更高的地區活動清晰度，支持區域發展。

3.3 加強公益性地質調查

加拿大勘探與開發者協會，充分認識公共地球科學（公益性地質調查）是礦產勘探的生命線，增加地球科學資金的投入，加強地球科學創新，積極開展國際合作。地質、地球物理、地球化學和其他數據、圖件、知識，由政府作為一種公共物品免費提供，促進礦床的重大發現和與采礦相關的活動。

政府間地球科學和國家地質調查局委員會具體負責整合全國公共地球科學活動，通過發展新一代地球科學來揭示有關已知礦床的其他信息，并支持未來礦山的發現和開發。

加拿大地質調查局（GSC）與各省和地區地質調查機構合作，已于2008年啟動能源和礦產計劃（GEM）提供地質填圖產品。該計劃開始時，加拿大北方地區只有 20％的面積按照現代標準進行過填圖。計劃到2020年，總投資2億加元，使該地區的地球科學知識達到為勘探、土地利用和環境決策提供信息所需的水平。

3.4 土地準入和土地利用

聯邦政府與各省和地區合作，將調停土地訴求權作為與原住居民和解的原則，探索提升土地使用和土地準入清晰度的方式，綜合考慮經濟因素以及社會和環境因素。規范土地準入和土地利用的確定性，吸引和留住投資者。

重視土地的自然和文化遺產，建立“加拿大第一目標路徑”(Pathway to Canada Target 1)。計劃到2020年，通過保護區網絡（包括私人土地征用）和其他措施，保護至少17％的陸地和內陸水域。

3.5 提升礦產加工能力、提高產業鏈附加值

提升加拿大的冶煉、精煉和造粒能力，提高經濟附加值。在紐芬蘭和拉布拉多、新不倫瑞克、魁北克、安大略省、曼尼托巴省、阿爾伯塔省和不列顛哥倫比亞省的冶煉廠、精煉廠和制粒廠，處理含鎳、鋁、銅、金、銀、鈷、鐵礦石、鉛、鉍和鉑族金屬的原料，以及作為基本金屬和可回收物的副產品回收關鍵礦產（例如鉍、銦、鍺、鎵）。

3.6 節約集約利用資源

一是減少廢物。針對采礦活動導致的酸性礦井排水、金屬污染、侵蝕和沉積造成的水污染，以及氣候變化帶來的淡水可供性、干旱、洪水、融雪模式、水溫變化和其他問題，強調環境和經濟績效，盡量減少礦業對水的依賴，減少有害排放，改善尾礦管理，改進水處理技術，減少棲息地和生物多樣性的喪失。

二是提高能源效率。減少溫室氣體排放和環境足跡，落實“可持續礦業”計劃和加拿大節能產業伙伴關系（CIPEC），將可再生能源視為降低成本和抵消傳統燃料價格波動影響的方式，所有服務年限超過10年的新采礦項目均將可再生能源添加到能源結構中。提高破碎工藝和地下采礦以及其他方面的能源效率，達到現有礦山能源成本降低25％、新礦場降低50％的目標。探索在采礦中采用小型模塊化反應堆的可能性，為并網和離網運行提供電力。

三是發展循環經濟。保持資源的循環利用并最大限度地減少丟棄物，在整個回收過程中保留金屬的內在特性，重復使用并保持其質量和功能。采礦過程產生的廢物重新進入循環系統，以提高可持續性并獲得額外的經濟價值，降低環境成本，力爭創造“走向零廢物的礦業”。

3.7 環境保護與生態修復

一是礦山修復。實施礦山修復（復墾）計劃，解決有關廢棄礦山的問題。制定礦山關閉計劃，在礦山關閉后支持社區的社會經濟發展。解決技術推廣障礙，減少廢棄礦山中采礦廢物的數量和責任。制定統一的新建礦山財務保證金制度，降低廢棄礦山的風險，確保采礦場所得到恰當復墾。

二是適應氣候變化。評估、管理并對風險優先排序，應對礦山生命周期對氣候變化的影響，包括基礎設施的額外維護和維修、存儲設施故障可能對環境造成的影響，以及洪水、干旱和野火等極端天氣事件的影響，確保廢石和尾礦庫的穩定性。對北方項目進行環境評估，在礦山規劃中考慮當前和未來的永久凍土條件。

三是創新生態系統。發揮大學和研究院所的人才和創新優勢，協作研發并分享創新的風險和收益，為自然資源部門提供創新的思想和知識，包括支持礦業創新生態系統的結構，利用專業知識來改進技術轉讓，集中資源應對用水等領域的系統性挑戰，降低采礦、深部采礦和運用前沿技術的環境足跡。

3.8 促進科技創新

一是開發新一代地球科學工具。隨著時間推移，礦產資源發現的成本不斷上升而發現率逐步下降，勘探成功取決于具有成本效益的前沿工具和技術能力。顛覆性數字技術可為礦業提供重大應用，包括人工智能、機器人和自動化、大數據、無人機技術、物聯網等，可以改善數據管理、決策和整體效率。

二是采用新興技術與流程。在礦山生命周期開始時或在擴建期間或礦山關閉時，最有利于新興技術的采用，擁有更多“安全空間”來測試調整新設備和流程，提高礦業公司的競爭力。

三是礦業新前沿。例如極端氣候、深部采礦、近海和太空的勘探與開發。開發這些新領域的設備與方法，幫助采礦業提高生產率和降低成本。

3.9 推動社區發展

一是社區準備。提升社區利用資源開發機遇的能力，做出明智決策和參與項目影響規劃。強化技能培訓和教育、加強商業網絡和基礎設施建設，確保社區充分實現當地項目的效益，在礦山勘探、建設和運營停止后很長時間內獲得可持續的利益。

二是人力資源。支持礦業就業本地化，支持女性、移民、原住民成為采礦業的勞動力。通過獲得新技能，縮小社會經濟差距，增加他們對自然資源開發的參與和商業機會，并支持建設更具經濟彈性的社區。

三是加強基礎設施建設。聯邦、省和地區政府，與原住民、偏遠和孤立社區以及工業界合作，確定具有高礦產開發潛力地區的基礎設施需求，投入額外資源來釋放北部、偏遠和孤立地區的礦產潛力，促進與采礦有關的活動和區域發展，吸引更多的自然資源投資和創造更多的開發機會。

四是普及礦業知識。實施“資源和能源開發信息計劃”（REDI），提供有關礦產勘探和采礦、地球科學、環境保護、土地訴求、原住民事務和其他領域的信息，提高公眾對礦業的認識和理解，促進社區支持和社區準備，并為礦業相關工作吸引投資和人才。

3.10 鞏固加拿大品牌

一是持續推進“E3+計劃”。幫助礦產勘查企業簽署社會責任倡議，提高礦業企業的社會、環境、健康和安全績效。在可持續發展、負責任商業行為(RBC)、與社區和原住民的伙伴關系以及礦產稟賦和專業知識等領域，更明確地定義和利用“加拿大品牌”，增強礦業企業競爭力。

二是鼓勵外商直接投資。為自然資源項目和基礎設施提供資金、傳播技術和知識、保護知識產權，通過競爭促進創新，將加拿大企業與全球價值鏈相聯系。近期計劃建設100多個重大礦產和金屬項目，約720億加元的潛在投資。

三是發展采礦供應與服務業（MSS）。支持整個礦業供應鏈的中小企業，確保可靠的電力，減少排放，控制成本，并建立社區支持。推動并受益于數字化、自動化、人工智能、虛擬現實、無人機技術和基因組學等顛覆性技術，為采礦和勘探相關活動增加額外價值。

四是確立負責任企業行為。包括采取措施盡量減少和減輕對當地社區和環境的不利影響，也包括確保礦產開采、加工和貿易的供應鏈尊重人權和勞動關系，即使在執行不力的地區也是如此。

4 幾點啟示

第一，礦業競爭力是國家綜合實力的重要組成部分。加拿大礦產資源戰略調整的“關鍵詞”就是競爭力。縱觀世界各國，礦產資源和礦業發展在經濟社會發展中具有基礎性地位和關鍵性作用。而礦業的市場經營活動受到全球經濟力量和價格波動的影響最為明顯，是一個價格承受型的行業，競爭時時刻刻都存在于礦業的發展過程之中。重點研究有競爭力的礦產資源戰略，方可抓住礦業發展的要害。

第二，科學技術創新是礦產資源戰略調整穩固的壓艙石。加拿大礦產資源戰略調整的方向和舉措皆強調科學、技術與創新。從全球范圍來看，礦業已經由“適用技術”行業轉變為高技術密集和人才密集型的行業，創新是礦業發展的動力，人才是礦業發展的基礎。所以說，科學發明、技術進步、創新成果將促進礦產資源行業的未來產生日新月異的演變，值得高度關注。

第三，民眾利益和環境保護是礦業企業不可推卸的社會責任。加拿大礦產資源戰略調整專題研究推動社區發展、環境保護與生態修復，以及原住民、偏遠和孤立社區居民就業問題，強調“E3+計劃”、企業社會責任和“加拿大品牌”。現在看來，世界各國礦業企業都存在類似的社會責任課題。共享礦業發展成果應當是礦業企業的一種必備責任。綠色發展應當是礦業企業的一種必然選擇。

第四，直面各種挑戰是礦產資源戰略調整的最佳切入點。加拿大礦產資源戰略調整的背景是敏銳意識到目前全球礦產市場正在發生深刻變化。全球礦業面臨著投資下降、土地準入難度加大、技術工人缺乏及勞動力成本上升、勘查技術亟待提高等共同挑戰，必須采取新對策新手段，應對新形勢新情況。由此推斷，與加拿大一樣，世界其他國家也會調整自己的礦產資源戰略，新一輪全球礦產資源戰略必將應運而生。