蒙古國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量豐富，礦業(yè)在工業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位舉足輕重。受到全球金融危機(jī)和礦產(chǎn)品價(jià)跌的影響，蒙古國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，在其他產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)乏力的情況下，礦業(yè)依然是蒙古國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

一、蒙古國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)概況：

1、蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)近5年持續(xù)下行但已呈現(xiàn)上升的微勢(shì)

根據(jù)蒙古國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),自2011年以來(lái)，蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)下行。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率來(lái)看，1991～2017年，GDP年均增長(zhǎng)率為5.42％，全盛時(shí)達(dá)到2011年第四季度的17.50％，2012年起降為12.3％，2013 年為11.6％，直到2016年增長(zhǎng)率只有1 %，但是2017年第一、二季度分別上升到4.2％和5.3％。

2、礦業(yè)仍然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一

蒙古國(guó)礦產(chǎn)資源種類和儲(chǔ)量豐富，迄今已發(fā)現(xiàn)和確定80多種礦產(chǎn)，建有800多個(gè)礦區(qū)和8000多個(gè)采礦點(diǎn)，礦業(yè)在蒙古國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。根據(jù)蒙古國(guó)礦產(chǎn)資源和石油管理局的數(shù)據(jù)，2010～2017年上半年，主要礦產(chǎn)品金、銅、鉬、鋅礦、鐵礦石、螢石、鎢和錫精礦的產(chǎn)量除了2016年同比有所下降之外，近5年來(lái)一直在上升。

按照2010年不變價(jià)計(jì)算，2015 年蒙古國(guó)礦業(yè)產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)39 577.28億圖格里克(MNT)，同比增長(zhǎng)14.1％，但是2016年礦業(yè)總產(chǎn)值為39 655.83億 MNT，同比增幅降為0.2％。從礦業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值和GDP比重來(lái)看，自2003年以來(lái)，礦業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值的比重均超過(guò)50%，礦業(yè)產(chǎn)值占GDP比重2006年達(dá)到峰值29.9%，此后一直保持在15%以上，2014年礦業(yè)為GDP貢獻(xiàn)率為16.5%，同比增長(zhǎng)19.1%，2015年礦業(yè)產(chǎn)值占比GDP17.1%，2016年則為20%。

由于受到全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的影響，國(guó)際礦產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)大，蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)一直下滑，為了提振經(jīng)濟(jì)，鑒于礦業(yè)在蒙古國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有非常重要的地位，目前蒙古國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平衡、健康和有序離不開礦業(yè)的良好發(fā)展。

二、 蒙古國(guó)礦業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)

2017年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)開展境外礦業(yè)投資。中國(guó)企業(yè)投資蒙古國(guó)礦業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持互利共贏和防范風(fēng)險(xiǎn)的原則，在審慎評(píng)估經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥參與蒙古國(guó)油氣、礦產(chǎn)等能源資源勘探開發(fā)。境外投資都會(huì)不同程度地面臨政治風(fēng)險(xiǎn)、法律制度風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)等，中資企業(yè)投資蒙古國(guó)礦業(yè)還需關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施不完善對(duì)礦業(yè)發(fā)展的制約。

1 、蒙古國(guó)資源民族主義和草原游牧生產(chǎn)方式是持續(xù)影響中國(guó)投資礦業(yè)的政治風(fēng)險(xiǎn)

游牧生產(chǎn)方式深深扎根于蒙古國(guó)社會(huì)。蒙古國(guó)人在長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)游牧經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中，從日常生活習(xí)慣到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從倫理道德到法律條文，從家庭教育到宗教信仰處處都體現(xiàn)草原文化和諧生態(tài)意識(shí)。游牧生產(chǎn)方式的顯著特征在于充分利用自然永續(xù)資源和環(huán)境來(lái)延續(xù)牧民的生存，牧草、土地和水資源是蒙古國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此游牧生產(chǎn)方式讓蒙古國(guó)人產(chǎn)生了尊重土地、保護(hù)生態(tài)和環(huán)境安全的價(jià)值觀。蒙古國(guó)牧民游牧生產(chǎn)方式及其價(jià)值理念與礦產(chǎn)資源開采占用破壞資源環(huán)境的行為及保護(hù)礦產(chǎn)資源權(quán)利束的法律思想之間容易產(chǎn)生對(duì)立沖突。牧民們傳統(tǒng)生產(chǎn)方式可能遭到阻礙和威脅時(shí)，許多蒙古國(guó)個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體鼓動(dòng)起來(lái)抗議采礦活動(dòng)。群體性不滿情緒和抵抗事件最終釀成泛化，引起蒙古國(guó)內(nèi)社會(huì)不穩(wěn)定，對(duì)礦業(yè)投資構(gòu)成政治風(fēng)險(xiǎn)。

資源民族主義和草原游牧生產(chǎn)方式是投資蒙古國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)久持續(xù)面臨的結(jié)構(gòu)性政治風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)于中國(guó)投資者和市場(chǎng)參與者而言，因?yàn)橹忻蓛蓢?guó)特殊的地緣政治，更需要深度分析和綜合評(píng)估，防范規(guī)避負(fù)面影響和損害。

蒙古國(guó)東、南、西三面與中國(guó)接壤，北面同俄羅斯的西伯利亞為鄰，處于中國(guó)和俄羅斯之間的蒙古國(guó)與兩國(guó)之間的淵源都很深遠(yuǎn)。蘇聯(lián)解體之后，蒙古國(guó)開展了“民主化進(jìn)程”，實(shí)行平衡外交戰(zhàn)略。

2012年5月，即使在蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)低迷的情況下，國(guó)家大呼拉爾選舉前沒有經(jīng)過(guò)公開透明的程序就匆匆通過(guò)新的對(duì)外投資法，以響應(yīng)選舉人對(duì)外企和私企控制采礦權(quán)會(huì)威脅到蒙古國(guó)主權(quán)的擔(dān)心。2017年隨著蒙古國(guó)新一輪政治選舉的開展，民族主義迅速地在蒙古國(guó)政壇和社會(huì)卷土重來(lái)，并對(duì)總統(tǒng)選舉結(jié)果產(chǎn)生了直接而重大的影響。

2、蒙古國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)法律制度變遷及其路徑依賴增加礦業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)

（1）蒙古國(guó)極端化的強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷共存

蒙古國(guó)在蘇東劇變后，采用了東歐型激進(jìn)改革模式——“休克療法”。這種以實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)私有化、經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化和外貿(mào)體制多元化開始的改革模式，是政府以行政命令或法律強(qiáng)行推進(jìn)和實(shí)施的強(qiáng)制性制度變遷，自上而下的激進(jìn)性改革使蒙古國(guó)。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展一路走來(lái)跌宕起伏。隨著新世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)時(shí)代的到來(lái)，蒙古國(guó)借助豐富的礦產(chǎn)資源吸引美國(guó)、日本、俄羅斯和中國(guó)等國(guó)家的投資，成為資源出口型國(guó)家。在蒙古國(guó)西方式民主化進(jìn)程中，民間個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體為了響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)而自發(fā)倡導(dǎo)、組織和引導(dǎo)制度變革，深刻影響了蒙古國(guó)大呼拉爾對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的立法、政府制訂法規(guī)和執(zhí)行法律法規(guī)、礦山企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任和投資決策。目前蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然面臨著貧富差距、通貨膨脹、技術(shù)落后、人力資源不足、生態(tài)環(huán)境惡化、對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)單一等諸多問題的制約，制度變遷中形成的路徑依賴，在各種利益團(tuán)體和意識(shí)形態(tài)的驅(qū)使下，還會(huì)繼續(xù)作用于礦業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

（2）法律制度穩(wěn)定性差

法律在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起著重要作用，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要求法律系統(tǒng)提供穩(wěn)定的、可預(yù)測(cè)的產(chǎn)權(quán)以及契約和獨(dú)立的司法。蒙古國(guó)自20世紀(jì)90年代之后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的變革發(fā)展，圍繞著一輪又一輪的選舉，蒙古國(guó)各主要政治力量和利益集團(tuán)博弈、平衡的結(jié)果，各種法律政策立、改、廢、釋頻繁，這雖然符合社會(huì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)，但是也反映了蒙古國(guó)缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要的契約精神�！兜V產(chǎn)資源法》就是這方面一個(gè)很突出的例子。

蒙古國(guó)分別于1994年、1997年、2006年三次頒布不同的《礦產(chǎn)資源法》�，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》在2006年7月正式生效后又經(jīng)過(guò)10多次的修改，其中2010年、2011 年和2014 年每年修改2次。蒙古國(guó)目前又一部新的單行礦法草案已經(jīng)完成即將提交公議，不替代現(xiàn)行法，而是旨在將現(xiàn)行礦法具體化、明確化，解決法律法規(guī)之間的矛盾和歧義，為確保2024年之前實(shí)施《國(guó)家礦業(yè)政策》所述的措施創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。新法規(guī)草案突出了礦產(chǎn)資源開采的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)和保護(hù)國(guó)家利益。改革了現(xiàn)行勘查許可轉(zhuǎn)成開采許可的制度，列出對(duì)可行性研究和礦山設(shè)計(jì)的要求，例如建立在礦床基礎(chǔ)上的冶煉加工廠可行性研究必須要有充足準(zhǔn)確的技術(shù)數(shù)據(jù)支撐，提供經(jīng)濟(jì)效率最高的選項(xiàng)，展示每一步工藝流程。可行性研究涵蓋了項(xiàng)目從初探到礦山閉坑的每個(gè)階段，礦山經(jīng)理人必須嚴(yán)格按照計(jì)劃實(shí)施，可行性研究報(bào)告審批期限60天的規(guī)定也將作為修改。

（3）法律政策有矛盾沖突

蒙古國(guó)各種有關(guān)投資法律法規(guī)中，條款內(nèi)容相互重復(fù)與矛盾的相當(dāng)多。受到政治、政策和監(jiān)管結(jié)果的制約，蒙古國(guó)立法部門和執(zhí)法部門在礦產(chǎn)資源管理方面采取了一些相互矛盾的做法，一方面制定了旨在增加環(huán)境保護(hù)和防止牧民免受資源開采負(fù)面影響的預(yù)防性規(guī)定，另一方面又主張放寬采礦政策，廢除限制和破壞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的法律。2009年頒布《禁止河源、水資源保護(hù)區(qū)和森林保護(hù)區(qū)礦產(chǎn)勘查與采礦業(yè)務(wù)法》，禁止在環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)，減少礦工與當(dāng)?shù)啬撩裆鐓^(qū)之間的沖突。但是該法的實(shí)施對(duì)于礦業(yè)的負(fù)面影響卻很大，中止和吊銷采礦許可證導(dǎo)致很多礦山停止生產(chǎn)，外國(guó)直接投資減少，引起經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。這些不利影響使得許多決策者又改變了立場(chǎng)，偏好轉(zhuǎn)向放松對(duì)資源開采的限制。近兩年來(lái)，蒙古國(guó)政府為扭轉(zhuǎn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)困局，又逐步出臺(tái)了一些鼓勵(lì)外商投資的措施，例如開放礦業(yè)權(quán)登記，允許礦業(yè)權(quán)交易，延長(zhǎng)勘查許可證的期限等，將允許勘探的面積由過(guò)去占國(guó)土面積10％提高至20％，適當(dāng)放寬外國(guó)勞務(wù)人員資格申請(qǐng)政策等。這些前后相互沖突矛盾的法律規(guī)定，造成長(zhǎng)期的政策不穩(wěn)定和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

 3、基礎(chǔ)設(shè)施落后短缺

蒙古國(guó)公路、鐵路、電力和通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，無(wú)法滿足大規(guī)模礦產(chǎn)資源開發(fā)的需求。

（1）公路和鐵路運(yùn)輸不堪重負(fù)

公路和鐵路交通是蒙古國(guó)最重要的運(yùn)輸方式。全國(guó)公路總里程為49 250 km，其中國(guó)家級(jí)公路總里程為11 218 km，僅有2 395 km為柏油路面，其他為鋪砂礫的公路。蒙古國(guó)僅有一條全長(zhǎng)1 811 km烏蘭巴托鐵路，鐵路運(yùn)輸?shù)膲毫�很大。根�?jù)蒙古國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年前7個(gè)月的鐵路貨物總運(yùn)量1210萬(wàn)t，與去年同比增加了140萬(wàn)t(12.7%)，鐵路運(yùn)輸收入2 880 億MNT，同比增長(zhǎng)23.1％，增長(zhǎng)原因主要是鐵礦出口增加和中俄之間原油過(guò)境蒙古國(guó)。由于鐵路設(shè)備老化、資金缺乏和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等原因，增加了中蒙之間鐵路運(yùn)輸?shù)某杀�，制約了蒙古國(guó)礦產(chǎn)品出口。

（2）通信業(yè)發(fā)展不平衡

2016年，蒙古國(guó)通信服務(wù)業(yè)產(chǎn)值共計(jì)約7 795.97億MNT，同比增長(zhǎng)7.6%.烏蘭巴托市內(nèi) WIFI無(wú)線網(wǎng)絡(luò)覆蓋率較高，公共汽車、主要街區(qū)及一般餐廳和商場(chǎng)等均提供免費(fèi)無(wú)線網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。但是蒙古國(guó)人口約為311.9萬(wàn)人(截至2017年3月底)，其中46%的人口居住在首都烏蘭巴托，30％的人口從事游牧和半游牧。烏蘭巴托市之外的全國(guó)大部分地區(qū)人口稀少，基礎(chǔ)設(shè)施落后，不利于礦產(chǎn)資源開發(fā)。

（3）電力供應(yīng)缺口大

蒙古國(guó)雖然煤炭資源儲(chǔ)量豐富，但國(guó)內(nèi)電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套較為落后，目前不能滿足電力自給自足，每年都需從俄羅斯和中國(guó)進(jìn)口部分電力。2013年蒙古國(guó)共進(jìn)口電力11.96億kW·h，同比增長(zhǎng)230％，此后3年每年相繼以12.86%，5.01％和2.08％的增速進(jìn)口電力，2016年進(jìn)口電力14.46億kW·h。

4、勞務(wù)政策嚴(yán)格，人員成本上漲

蒙古國(guó)對(duì)于引進(jìn)外國(guó)勞務(wù)及技術(shù)人員具有名額指標(biāo)限制，外籍技術(shù)人員難以進(jìn)入，導(dǎo)致某些項(xiàng)目無(wú)法開工。引進(jìn)勞務(wù)及技術(shù)人員手續(xù)非常繁雜，辦理難度加大，導(dǎo)致工作效率較低，《勞務(wù)輸出、勞務(wù)和技術(shù)人員輸入法》規(guī)定了非常復(fù)雜的勞務(wù)及技術(shù)人員輸入合同具體要求和引進(jìn)程序，務(wù)工許可期限為一年，期滿后經(jīng)過(guò)審批條件許可的予以延期。

此外，外國(guó)務(wù)工人員成本在逐年遞增。企業(yè)單位及公民為外國(guó)公民提供就業(yè)崗位，創(chuàng)造有收入的務(wù)工機(jī)會(huì)，應(yīng)依法為每個(gè)外國(guó)公民每月繳納相當(dāng)于政府制定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)兩倍的崗位費(fèi)。

蒙古國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第43條規(guī)定，許可證持有人應(yīng)該雇傭蒙古國(guó)公民，外國(guó)員工不超過(guò)雇員的10％，許可證持有人應(yīng)該為10％之外的每個(gè)外國(guó)員工每個(gè)月繳納10倍于最低月工資的崗位費(fèi)，納入有關(guān)省區(qū)的預(yù)算。隨著蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，蒙古國(guó)最低工資標(biāo)準(zhǔn)也在逐年上漲，導(dǎo)致礦業(yè)投資運(yùn)營(yíng)成本越來(lái)越高。

此外，外國(guó)務(wù)工人員成本在逐年遞增。企業(yè)單位及公民為外國(guó)公民提供就業(yè)崗位，創(chuàng)造有收入的務(wù)工機(jī)會(huì)，應(yīng)依法為每個(gè)外國(guó)公民每月繳納相當(dāng)于政府制定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)兩倍的崗位費(fèi)。

蒙古國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第43條規(guī)定，許可證持有人應(yīng)該雇傭蒙古國(guó)公民，外國(guó)員工不超過(guò)雇員的10％，許可證持有人應(yīng)該為10％之外的每個(gè)外國(guó)員工每個(gè)月繳納10倍于最低月工資的崗位費(fèi)，納入有關(guān)省區(qū)的預(yù)算。隨著蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，蒙古國(guó)最低工資標(biāo)準(zhǔn)也在逐年上漲，導(dǎo)致礦業(yè)投資運(yùn)營(yíng)成本越來(lái)越高。