原標(biāo)題：雨仁研究 | 簡評《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》應(yīng)堅持的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、保護生態(tài)修復(fù)基本原則
 

辯證認(rèn)識礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)的異同及對立統(tǒng)一是科學(xué)制定礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)基本原則的關(guān)鍵——簡評《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》應(yīng)堅持的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、保護生態(tài)修復(fù)基本原則

 

我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源勘查、開采需要分別申請?zhí)降V權(quán)、采礦權(quán)。近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進，針對探礦權(quán)、采礦權(quán)與自然保護地重疊情形，部分地方片面理解《自然保護區(qū)條例》等有關(guān)法律，不管重疊區(qū)域的保護地性質(zhì)或級別，不管勘查礦種或勘查手段是否對保護地環(huán)境有實質(zhì)性不利影響，不管礦權(quán)與保護地誰設(shè)立在先等事實，教條式執(zhí)行礦業(yè)權(quán)退出政策，究其背后原因，都在于未科學(xué)、辯證認(rèn)識礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)的不同及對立統(tǒng)一關(guān)系。

筆者在研究礦產(chǎn)資源法律法規(guī)、自然保護地法規(guī)政策、習(xí)近平生態(tài)文明思想、兩山論及有關(guān)資源安全的論述中，對此有部分心得體會，在此，與大家分享。祝愿我國資源管理部門能找到一條兼顧資源安全和生態(tài)安全的、符合國情的礦產(chǎn)資源管理法規(guī)體系，以推動我國礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展、礦業(yè)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、地質(zhì)礦產(chǎn)勘查與開發(fā)是對立統(tǒng)一的

（一）地質(zhì)礦產(chǎn)勘查是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的前提

礦產(chǎn)資源開采，就是將勘查發(fā)現(xiàn)并準(zhǔn)確描述的礦產(chǎn)資源，采用一定的技術(shù)方法從地殼表層（淺部）取出的過程，是對被描述的礦產(chǎn)資源的消耗的過程，其目的就是取得礦產(chǎn)品以滿足人類的物質(zhì)和精神生活需要。[1]地質(zhì)礦產(chǎn)勘查是礦產(chǎn)資源開采及后續(xù)深加工利用的基礎(chǔ)和前提，沒有前期充分的勘查、滿足法定要求的勘查程度，探礦權(quán)就無法轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，就無法取得法律規(guī)定的開采資質(zhì)，當(dāng)然不存在后續(xù)的開發(fā)利用。需要注意的是，我國目前有173個礦種，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》所附的《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》，礦產(chǎn)資源分為能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)和水汽礦產(chǎn)四類，由于礦種自然屬性不同，賦存條件和環(huán)境不同，不同礦種達到開采條件對于地質(zhì)勘查所需程度是不同的，但地質(zhì)礦產(chǎn)勘查是礦產(chǎn)資源開發(fā)的重要前提是公認(rèn)的，也是符合地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)規(guī)律的。基于對該規(guī)律的認(rèn)可和尊重，資源主管部門出臺了相應(yīng)的管理政策；例如，資源主管部門根據(jù)礦種、資源儲量規(guī)模等要素對于辦理劃定礦區(qū)范圍所需的勘查程度提出了強制性要求[2]，對于砂石土直接出讓采礦權(quán)的礦種則授權(quán)省級主管部門予以規(guī)定。

（二）地質(zhì)礦產(chǎn)勘查的特點決定了其應(yīng)超前實施

地質(zhì)礦產(chǎn)勘查應(yīng)先于礦產(chǎn)資源開發(fā)而實施，是由礦產(chǎn)勘查具有基礎(chǔ)性、先行性、高風(fēng)險性等特點決定的。一個具有經(jīng)濟價值的礦產(chǎn)地，從發(fā)現(xiàn)到出讓探礦權(quán)，辦理轉(zhuǎn)采，進行礦山建設(shè)，投入開采，需要相當(dāng)長的時間；“首先，礦產(chǎn)勘查工作具有一個‘勘查周期’，根據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心施俊法研究員(2005年) 對西方國家100個大型礦床發(fā)現(xiàn)史的統(tǒng)計資料，一個大型礦床的發(fā)現(xiàn)所需時間平均19年。其中34％的礦床是經(jīng)過5年或不足5年發(fā)現(xiàn)的，33％的礦床是經(jīng)過20年以上的時斷時續(xù)的勘查工作才獲發(fā)現(xiàn)的。其次，被發(fā)現(xiàn)的工業(yè)礦床要投入工業(yè)開采，同樣需要較長時間，有人將礦床發(fā)現(xiàn)以后再正式投采的過程稱為‘采礦設(shè)計周期’[3]；因此，地質(zhì)礦產(chǎn)勘查必須具有超前性，并且以服務(wù)于礦產(chǎn)資源開發(fā)為目的。

（三）地質(zhì)礦產(chǎn)勘查與礦產(chǎn)資源開發(fā)在對立中趨向統(tǒng)一

礦產(chǎn)資源經(jīng)普查、詳查、勘探多階段投入將礦產(chǎn)資源品質(zhì)、礦體連續(xù)性等開采條件查明后，一旦進入開發(fā)階段，則查明礦產(chǎn)資源儲量會隨著采掘礦產(chǎn)品的增加而一點點減少，從這個意義上說，在特定的時間段內(nèi)，對于特定國家或區(qū)域而言，其礦產(chǎn)資源具有耗竭性。但是，“盡管地殼表層（淺部）的元素含量具有恒定性，鑒于礦產(chǎn)資源不可再生，根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)及其消耗強度計算，已發(fā)現(xiàn)并定義的礦產(chǎn)資源總有耗竭之日，人類的可持續(xù)發(fā)展必然要求尋找出耗竭資源的替代品。這些替代品，可能是自然物質(zhì)，或原有資源的循環(huán)利用品，或?qū)ψ匀辉�素進行人工組合加工的產(chǎn)品。從這個意義上說，礦產(chǎn)資源必然是可以永續(xù)利用的”[4]。

地質(zhì)礦產(chǎn)勘查與開發(fā)統(tǒng)一于生產(chǎn)勘探。生產(chǎn)勘探是指礦山企業(yè)在其礦區(qū)范圍內(nèi)為擴大儲量(資源量)、將資源量升級為儲量或基礎(chǔ)儲量進行的勘探工作。存在生產(chǎn)勘探的主要原因在于，部分取得采礦許可證的礦石企業(yè)所依據(jù)的資源儲量報告為詳查，資源儲量級別較低，為了更好優(yōu)化開采設(shè)計，需要進行生產(chǎn)勘探。我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)鼓勵礦山企業(yè)進行生產(chǎn)勘探，主要表現(xiàn)在如下方面：一是《礦產(chǎn)資源法》第三條明確規(guī)定已經(jīng)依法申請取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)為本企業(yè)的生產(chǎn)而進行的勘查，不需要辦理探礦權(quán)登記。二是根據(jù)《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》第十一條[5]，礦山企業(yè)加強生產(chǎn)勘探，提高礦床勘探程度既是其權(quán)利，也是其應(yīng)履行的義務(wù)。三是生產(chǎn)勘探報告及有關(guān)地質(zhì)資料是更新查明資源儲量臺賬的重要依據(jù)。《自然資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范礦山儲量年度報告管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕54號）規(guī)定：“礦山企業(yè)在礦山建設(shè)和生產(chǎn)過程中應(yīng)按照有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，開展生產(chǎn)勘探和各種工程地質(zhì)調(diào)查,及時完成工程驗收、取樣及原始地質(zhì)編錄，定期進行綜合地質(zhì)編錄；及時更新查明資源儲量臺帳和資源儲量變動臺帳，繪制采掘（剝）平面圖、井下井上工程對照圖、資源儲量估算圖，全面準(zhǔn)確地反映礦山資源儲量情況。”

需要注意的是，生產(chǎn)勘探除利用采礦工程之外，有時要布置專門的鉆探、槽探及坑探工程，利用爆破孔取巖粉樣，工程的布置與礦體的規(guī)模、形態(tài)、產(chǎn)狀和埋深等特點以及采礦方式方法密切相關(guān)。總之，生產(chǎn)勘探是地質(zhì)礦產(chǎn)勘查在開采階段的延伸，是為了對采礦進行指導(dǎo)的必然要求，于是，地質(zhì)礦產(chǎn)勘查通過生產(chǎn)勘探實現(xiàn)了與礦產(chǎn)資源開發(fā)的統(tǒng)一及融合。

二、習(xí)近平總書記關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的部分重要論述

要加強礦產(chǎn)資源勘查、保護、合理開發(fā)，提高礦產(chǎn)資源勘查合理開采和綜合利用水平。要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進生產(chǎn)、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。——2013年5月24日《在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時的講話》

保護生態(tài)環(huán)境，應(yīng)對氣候變化，維護能源資源安全，是全球面臨的共同挑戰(zhàn)。中國將繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)盡的國際義務(wù)，同世界各國深入開展生態(tài)文明領(lǐng)域的交流合作，推動成果分享，攜手共建生態(tài)良好的地球美好家園。——2013年7月18日，《習(xí)近平致生態(tài)文明貴陽國際論壇2013年年會的賀信》

推動能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系。立足國內(nèi)多元供應(yīng)保安全，大力推進煤炭清潔高效利用，著力發(fā)展非煤能源，形成煤、油、氣、核、新能源、可再生能源多輪驅(qū)動的能源供應(yīng)體系，同步加強能源輸配網(wǎng)絡(luò)和儲備設(shè)施建設(shè)。——2014年6月13日《在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上的講話》

能源安全是關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關(guān)重要。面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，保障國家能源安全，必須推動能源生產(chǎn)和消費革命。推動能源生產(chǎn)和消費革命是長期戰(zhàn)略，必須從當(dāng)前做起，加快實施重點任務(wù)和重大舉措。——2014年6月13日《在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上的講話》

要制定正確的資源戰(zhàn)略，加強頂層設(shè)計，搞好開發(fā)利用。循環(huán)利用是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式的要求，全國都應(yīng)該走這樣的路。青海要把這件事情辦好，發(fā)揮示范作用。——2016年08月22日，習(xí)近平總書記在青海考察，在聽取柴達木盆地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和鹽湖資源綜合利用等情況介紹后，習(xí)近平對青海鹽湖工業(yè)未來發(fā)展提出重要要求。

要全面促進資源節(jié)約集約利用。生態(tài)環(huán)境問題，歸根到底是資源過度開發(fā)、粗放利用、奢侈消費造成的。資源開發(fā)利用既要支撐當(dāng)代人過上幸福生活，也要為子孫后代留下生存根基。要樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，用最少的資源環(huán)境代價取得最大的經(jīng)濟社會效益。——2017年5月26日，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時講話

堅定實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略。構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，關(guān)系我國長遠(yuǎn)發(fā)展和長治久安。改革開放特別是加入世貿(mào)組織后，我國加入國際大循環(huán)，形成了市場和資源（如礦產(chǎn)資源）“兩頭在外”、形成“世界工廠”的發(fā)展模式，對我國抓住經(jīng)濟全球化機遇、快速提升經(jīng)濟實力、改善人民生活發(fā)揮了重要作用。近幾年，經(jīng)濟全球化遭遇逆風(fēng)，這次疫情可能加劇逆全球化趨勢，各國內(nèi)顧傾向明顯上升，我國發(fā)展面臨的外部環(huán)境可能出現(xiàn)重大變化。實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，是當(dāng)前應(yīng)對疫情沖擊的需要，是保持我國經(jīng)濟長期持續(xù)健康發(fā)展的需要，也是滿足人民日益增長的美好生活的需要。——2020年4月10日在中央財經(jīng)委員會第七次會議上的講話

要增強國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力。要加大勘查力度，實施新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動，提高海洋資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)保護水平。要明確重要能源資源國內(nèi)生產(chǎn)自給的戰(zhàn)略底線，發(fā)揮國有企業(yè)支撐托底作用，加快油氣等資源先進開采技術(shù)開發(fā)應(yīng)用。要加強國家戰(zhàn)略物資儲備制度建設(shè)，在關(guān)鍵時刻發(fā)揮保底線的調(diào)節(jié)作用。要推行垃圾分類和資源化，擴大國內(nèi)固體廢棄物的使用，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系。——2021年12月8日習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上講話

三、加強地質(zhì)礦產(chǎn)勘查對于國家的重大意義

（一）歷史啟示我們，高度重視地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)的戰(zhàn)略決策是建國后二十年內(nèi)我國迅速成為核大國的關(guān)鍵

我國建國后石油工業(yè)的快速發(fā)展、原子彈氫彈爆炸成功等國防工業(yè)大發(fā)展均與國家高度重視地質(zhì)礦產(chǎn)勘查事業(yè)分不開。毛澤東主席在1950年2月在莫斯科給留蘇學(xué)生代表任湘題詞“開發(fā)礦業(yè)”，后來針對地質(zhì)工作專門指示“地質(zhì)工作搞不好，一馬擋路，萬馬不能前行”[6]。“無論是經(jīng)濟恢復(fù)時期還是隨后實行的第一個五年計劃，都對地質(zhì)礦產(chǎn)資源提出了異乎尋常的迫切要求。在前蘇聯(lián)援建的著名的１５６項工程中，地質(zhì)勘探類高達４７項，占３０％，這在當(dāng)時是一個不小的比例。中央對地質(zhì)勘查工作進展情況的檢查指導(dǎo)，不是以年、以季度，而是以月甚至是以周為期進行的。”[7]１９５４年，地質(zhì)部在綜合找礦中，第一次在廣西發(fā)現(xiàn)了鈾礦資源的苗頭。國務(wù)院第三辦公室副主任、地質(zhì)部副部長劉杰等，向毛澤東、周恩來作了匯報。毛澤東詳細(xì)地詢問了勘探情況，并一定要親自看一看鈾礦石。于是，劉杰等送去了鈾礦石標(biāo)本，毛澤東看了很興奮，一邊用探測器測量著礦石，一邊對匯報的人說：“我們的礦石還有很多沒被發(fā)現(xiàn)嘛！我們很有希望，要找！ 一定會發(fā)現(xiàn)大量鈾礦。我們有豐富的礦物資源，我們國家也要發(fā)展原子能。”[8]隨后，在國家的強力領(lǐng)導(dǎo)下，在地質(zhì)工作者、在核科學(xué)家等科技工作集體努力下，我國在1964年爆炸原子彈、1966年爆炸氫彈，成為核大國，成為威懾、戰(zhàn)略平衡霸權(quán)主義國家的戰(zhàn)略武器。

（二）加大國內(nèi)資源勘探力度是有效應(yīng)對資源性初級產(chǎn)品供給風(fēng)險的必然選擇

礦產(chǎn)勘查的本質(zhì)是在地殼表層（淺部）發(fā)現(xiàn)自然元素、礦物富集的地質(zhì)體，并對其空間展布和可供利用情況等進行全面描述，其運用的理論、方法主要是地質(zhì)科學(xué)研究的范疇，即在對某一區(qū)域地層、構(gòu)造、巖體進行充分調(diào)查了解的基礎(chǔ)上，研究分析元素和礦物富集的因素及其規(guī)律，從而確定可能的富集位置，經(jīng)工程技術(shù)手段驗證后，對確定的目標(biāo)地質(zhì)體主要采用鉆探的方法進行定位，并按照在發(fā)現(xiàn)這一地質(zhì)體過程中所形成的理論方法，對其進行準(zhǔn)確描述。[9]

礦產(chǎn)勘查的過程，就是對特定勘查區(qū)域內(nèi)自然元素、礦物集合、礦物賦存環(huán)境、礦產(chǎn)開采條件等不斷認(rèn)識深化的探索過程，符合科學(xué)研究的一般特點。于是，礦產(chǎn)勘查結(jié)果可能發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源，也可能是發(fā)現(xiàn)沒有礦產(chǎn)資源；但鑒于礦產(chǎn)資源具有可變化性的特點，雖然此時發(fā)現(xiàn)該區(qū)域沒有可開發(fā)利用的礦產(chǎn)資源，但并不意味著曾開展的礦產(chǎn)勘查及匯交地質(zhì)資料沒有意義。

因此，對于特定探礦權(quán)人而言，其在特定勘查區(qū)域經(jīng)過勘查，如果沒有取得可滿足工業(yè)開發(fā)條件的礦產(chǎn)地，意味著其勘查項目的失敗，構(gòu)成風(fēng)險勘查損失；但“必須肯定的是，通過礦產(chǎn)勘查活動，對一定區(qū)域的元素和礦物富集規(guī)律及其具體情況提高了認(rèn)識，提高了對某一區(qū)域的地質(zhì)科學(xué)研究水平，為后續(xù)人類發(fā)現(xiàn)和利用新的礦產(chǎn)資源提供了基本信息”[10]。因此，對于國家而言，“國家應(yīng)大力鼓勵各方面愿意參與的單位和個人，積極參與礦產(chǎn)勘查，提高國土地質(zhì)科學(xué)研究程度和水平，為國家探得礦產(chǎn)資源”[11]；并且，原探礦權(quán)人注銷探礦權(quán)后，其已匯交的地質(zhì)資料成果對于國家仍具有重要意義，資源主管部門可以利用前述資料并評估后，重新將包含原已注銷勘查區(qū)域全部或部分在內(nèi)的新勘查區(qū)塊設(shè)立探礦權(quán)予以出讓；同時，原探礦權(quán)人已匯交的地質(zhì)資料成果對于新探礦權(quán)人也具有一定意義。

地質(zhì)礦產(chǎn)勘查對于國家和探礦權(quán)人的意義不同，在企業(yè)到國外勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源方面，表現(xiàn)更為明顯；“對國家來說，是資源安全；對企業(yè)來說，是經(jīng)濟利益。國家和企業(yè)是兩個不同的利益主體：國家關(guān)心的是資源利益，即資源安全。這種利益是長期的，國家并不計較這種利益的短期狀態(tài)；企業(yè)以營利為目的，關(guān)心的是經(jīng)濟利益，而且希望在每個短時期內(nèi)都能夠盈利。也就是說，對這些國家來說，礦產(chǎn)資源的跨國勘查開發(fā)必須同時實現(xiàn)這兩個目標(biāo)[12] ”。

總體而言，不管地質(zhì)礦產(chǎn)勘查處于何種階段，不管是否查明礦產(chǎn)地，不管勘查成果是否重大，不管是否轉(zhuǎn)采，只要探礦權(quán)人將包含勘查區(qū)域的地質(zhì)資料依法匯交，地質(zhì)資料作為相對獨立的勘查成果表現(xiàn)形式對于國家的意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對于探礦權(quán)人的意義。

因此，鼓勵勘查、合理開發(fā)是平衡資源安全與生態(tài)安全的科學(xué)原則，也是落實習(xí)近平總書記“要增強國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力”講話精神的需要。

四、辯證認(rèn)識礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)的對立統(tǒng)一是科學(xué)制定礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)基本原則的關(guān)鍵

2022年5月6日，中國人大網(wǎng)發(fā)布了《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》，礦產(chǎn)資源法（修改）屬于24件擬“初次審議的法律案”之一。于是礦法修訂再次引起業(yè)內(nèi)人士的強烈關(guān)注。2019年12月底，自然資源部曾就《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）向社會公開征求意見，第三條規(guī)定了礦產(chǎn)資源的保護、勘查、開采以及礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的基本原則，隨后該條成為《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》的重要內(nèi)容之一。筆者認(rèn)為，在礦產(chǎn)資源勘查、開采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和保護中應(yīng)遵守平等保護、保障資源安全、保障生態(tài)安全基本原則，實現(xiàn)礦業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。分述如下：

（一）堅持平等保護原則

1.具體內(nèi)容

國家依法平等保護礦產(chǎn)資源所有權(quán)人、投資者和礦產(chǎn)資源資產(chǎn)使用權(quán)人及礦區(qū)所在地居民合法權(quán)益，貫徹協(xié)調(diào)和共享理念，對礦產(chǎn)資源勘查、開采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和保護施行統(tǒng)一規(guī)劃、市場配置、物權(quán)法定、權(quán)利平等。

2.主要理由

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）將“堅持物權(quán)法定、平等保護”作為四個基本原則之一，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱“綱要”）指出，健全支持民營企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境，依法平等保護民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益。健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，依法平等保護國有、民營、外資等各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)。

《中小企業(yè)促進法》第三條特別強調(diào)，堅持各類企業(yè)權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，為中小企業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第十條規(guī)定， 國家堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟平等受到法律保護。

因此，在礦法修訂中確立平等保護原則具有上位法和政策依據(jù)，并且與我國現(xiàn)行法律體系相一致。礦產(chǎn)資源勘查、開采法律關(guān)系中，礦產(chǎn)資源所有權(quán)人、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)使用權(quán)人和投資者及礦區(qū)所在地居民是最重要的直接利害關(guān)系人，因此，其合法權(quán)益理應(yīng)依法受到法律平等保護。

（二）堅持保障資源安全原則

1.具體內(nèi)容

保障國家資源安全利益，貫徹開放、創(chuàng)新發(fā)展理念，立足國內(nèi)大循環(huán)，協(xié)同推進強大國內(nèi)市場和貿(mào)易強國建設(shè)，施行鼓勵依法勘查、綜合勘查、合理開采、分類管理、節(jié)約資源和綜合利用制度。

2.主要理由

保障國家資源安全利益的主要依據(jù)為《國家安全法》第二十一條“國家合理利用和保護資源能源，有效管控戰(zhàn)略資源能源的開發(fā)，加強戰(zhàn)略資源能源儲備，完善資源能源運輸戰(zhàn)略通道建設(shè)和安全保護措施，加強國際資源能源合作，全面提升應(yīng)急保障能力，保障經(jīng)濟社會發(fā)展所需的資源能源持續(xù)、可靠和有效供給。”《綱要》要求：“實施能源資源安全戰(zhàn)略”。《意見》指出：“總體目標(biāo)。到2020年，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本建立，自然資源開發(fā)利用效率和保護力度明顯提升，為完善生態(tài)文明制度體系、保障國家生態(tài)安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局提供有力支撐。”

因此，保障資源安全原則符合我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)，也是落實《綱要》的必然要求，與《國家安全法》等法律政策相契合。

《礦產(chǎn)資源法》第八條規(guī)定，國家鼓勵礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的科學(xué)技術(shù)研究，推廣先進技術(shù)，提高礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的科學(xué)技術(shù)水平。鼓勵勘查制度是對《礦產(chǎn)資源法》第八條的擴展，包括包括依法勘查，強調(diào)勘查過程號中勘查技術(shù)、勘查手段、方法等遵守相關(guān)法律法規(guī)確定的法定義務(wù)和技術(shù)準(zhǔn)則或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；還包括綜合勘查，對共伴生礦種及賦存的其他有益元素等進行勘查研究，進行經(jīng)濟技術(shù)評價；還包括鼓勵勘查裝備制造業(yè)的發(fā)展、選冶技術(shù)創(chuàng)新和推廣。不管是國家出資勘查，還是社會資金勘查，客觀上都有助于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)人對自身家底的充分了解；不管是否發(fā)現(xiàn)預(yù)期勘查成果，所匯集的地質(zhì)資料對于國家都是寶貴財富，必要時可立即投入開發(fā)，至少可減少后人對于不必要區(qū)域的勘查投入。同時，鼓勵勘查既不損害所有權(quán)人的利益，對地質(zhì)環(huán)境擾動有限，又是大部分礦產(chǎn)開發(fā)的必經(jīng)階段，因此，確立鼓勵勘查制度對國家和社會很有必要。

保障資源安全原則，不僅要求國內(nèi)鼓勵勘查，而且鼓勵中國企業(yè)走出去，積極在全球合法合理的控制境外優(yōu)質(zhì)資源，形成雙市場、雙循環(huán)的良好互動。

節(jié)約資源不僅是《民法典》第九條、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第十條[13]規(guī)定的民事主體的重要義務(wù)之一，也是國家應(yīng)履行的義務(wù)之一[14]，更是我國需要長期堅持的基本國策[15]，因此，明確規(guī)定節(jié)約資源和綜合利用制度對于我國保障初級礦產(chǎn)品供應(yīng)安全，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

合理開采是建立在探礦權(quán)轉(zhuǎn)采為原則，國家不批準(zhǔn)轉(zhuǎn)采為例外，且對探礦權(quán)人進行合理補償?shù)闹贫然�礎(chǔ)上，國家通過制定法律和行政法規(guī)對特定情形下不批準(zhǔn)轉(zhuǎn)采的情形予以明確。最新的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）第二十六條對此有所體現(xiàn)[16]。

（三）堅持保障生態(tài)安全原則

1.具體內(nèi)容

保障國家生態(tài)安全，貫徹綠色發(fā)展理念，國家推進綠色勘查、綠色礦山建設(shè)及綠色生產(chǎn)制度，完善礦區(qū)生態(tài)及時、系統(tǒng)修復(fù)制度。

2.主要理由

《環(huán)境保護法》第四條規(guī)定：“保護環(huán)境是國家的基本國策。國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。”《國家安全法》第三十條規(guī)定：“國家完善生態(tài)環(huán)境保護制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護力度，劃定生態(tài)保護紅線，強化生態(tài)風(fēng)險的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發(fā)展。”

《綱要》要求：“堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界，促進自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善。”

因此，將保障國家生態(tài)安全確立為礦產(chǎn)資源勘查、開采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和保護的基本原則，是落實《綱要》的需要，也與我國現(xiàn)行法律體系相契合，符合生態(tài)文明建設(shè)要求。

系統(tǒng)修復(fù)的政策依據(jù)主要是《意見》“編制實施國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，建立健全山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理機制”及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》“推進山水林田湖草沙整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”之規(guī)定。

不管是生產(chǎn)礦山邊開采、邊修復(fù)，還是歷史遺留礦山的片區(qū)整體修復(fù)，都應(yīng)因地制宜貫徹山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)。當(dāng)然，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)應(yīng)體現(xiàn)及時性原則，防治修復(fù)不及時而造成的安全隱患，或造成財產(chǎn)損失，對此，有部門規(guī)章也有所體現(xiàn)[17]。

 

[1] 葉海洋：《礦產(chǎn)資源基本問題與法律制度研究》載《中國國土資源經(jīng)濟》2019年第3期第16頁。

[2] 《國土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項的通知》（國土資規(guī)〔2017〕16號）規(guī)定“（二）礦區(qū)范圍的確定應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)評審備案的礦產(chǎn)資源儲量報告。資源儲量規(guī)模為大型的非煤礦山、大中型煤礦依據(jù)的礦產(chǎn)資源儲量勘查程度應(yīng)當(dāng)達到勘探程度，其他礦山應(yīng)當(dāng)達到詳查及以上程度，砂石土等以招標(biāo)拍賣掛牌方式直接出讓采礦權(quán)的（以下簡稱“第三類礦產(chǎn)”）勘查程度的具體要求按照各省（區(qū)、市）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

[3] 王家樞曹新元對礦產(chǎn)勘查工作規(guī)律的初步分析和歸納，國土資源情報，2009年第7期6-12頁。

[4] 葉海洋：《礦產(chǎn)資源基本問題與法律制度研究》載《中國國土資源經(jīng)濟》2019年第3期第14-15頁

[5] 《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》第十一條規(guī)定，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強生產(chǎn)勘探，提高礦床勘探程度，為開采設(shè)計提供可靠依據(jù)；對具有工業(yè)價值的共生、伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)查定和評價。

[6] 宋瑞祥：《周恩來與地質(zhì)礦產(chǎn)事業(yè)》，詳見中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)

http://cpc.people.com.cn/GB/69112/75843/75873/5168311.html

[7] 宋瑞祥：《周恩來與地質(zhì)礦產(chǎn)事業(yè)》，詳見中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)

http://cpc.people.com.cn/GB/69112/75843/75873/5168311.html

[8] 同上

[9] 葉海洋：《礦產(chǎn)資源基本問題與法律制度研究》載《中國國土資源經(jīng)濟》2019年第3期第15頁。

[10] 同上

[11] 同上

[12] 王家樞曹新元對礦產(chǎn)勘查工作規(guī)律的初步分析和歸納，國土資源情報，2009年第7期6-12頁。

[13]《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第十條第一款 公民應(yīng)當(dāng)增強節(jié)約資源和保護環(huán)境意識，合理消費，節(jié)約資源。

[14] 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第四條第一款 發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)在技術(shù)可行、經(jīng)濟合理和有利于節(jié)約資源、保護環(huán)境的前提下，按照減量化優(yōu)先的原則實施。

[15] 《節(jié)約能源法》第四條 節(jié)約資源是我國的基本國策。國家實施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略。

[16] 《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿，2022年1月）第二十六條   探礦權(quán)人申請將探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，有關(guān)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，并與其重新簽訂出讓合同。

探礦權(quán)人、采礦權(quán)人申請續(xù)期的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，有關(guān)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，并與其變更出讓合同。

探礦權(quán)、采礦權(quán)有效期屆滿前，因公共利益需要，出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)的自然資源主管部門可以決定收回探礦權(quán)、采礦權(quán)，并依法給予補償。

[17] 《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》第二十一條規(guī)定，以槽探、坑探方式勘查礦產(chǎn)資源，探礦權(quán)人在礦產(chǎn)資源勘查活動結(jié)束后未申請采礦權(quán)的，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的治理恢復(fù)措施，對其勘查礦產(chǎn)資源遺留的鉆孔、探井、探槽、巷道進行回填、封閉，對形成的危巖、危坡等進行治理恢復(fù)，消除安全隱患。

 

范小強律師

北京市雨仁律師事務(wù)所

合伙人律師