近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，明確了我國建立自然資源資產產權制度的原則意見。在2016年七部門聯合頒發的《自然資源統一確權登記辦法（試行）》中亦明確,將水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源列為資產，進行不動產統一登記。

礦產資源與水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等最大的不同，在于隱性資源與顯性資源的區別。如何建立適合礦產資源特點的資產產權制度，真正做到所有權到位，使用權保障、監管制度落實，筆者認為須首先認識礦產作為隱蔽性資源的特征，采取與顯性資源不同的管理制度。

01

礦產資源隱蔽性決定其資產的不確定性

 

早在1956年，毛澤東就稱當時的地質部“是地下情況的偵查部”。礦產資源的隱蔽性，決定了它的不確定性，從而決定了其資產的不確定性，具體表現在：

從普查探礦到開采選冶，成功概率很低。發現了物化探異常區，是否值得籌集資金去勘探，需要有專業的認知和判斷。實施勘查的過程，是試圖摸清礦體形態、構造、品質的復雜過程，更是多項專業水準、經驗和技能的綜合集萃。這個過程失敗的概率遠遠高于成功率。有資料表礦業權明，礦床從普查階段能夠因有價值上升為勘探的，概率不超過8%，而勘探階段的成功概率又會減少一半。縱觀礦業開發整個過程，當一個探礦權成功地過渡到采礦權，加上普查之前的篩選和之后的開采、選冶等經濟分析，成功概率更是小之又小。

摸清儲量的工作將伴隨著礦業開發全過程。即使是勘探完成提交了勘探報告，對儲量的把控仍然要經歷漫長的過程。用行內的經驗說法：完成了勘探，也不過把握了儲量的80%。一位中國工程院院士、地質學家曾說，即使地質工作程度達到了“探明儲量”，也僅是人類在地表用最先進的技術方法能夠達到的最高預測水平，仍然有大于10%的不可預測性。在實際勘探中，如果遇到了零星、分散的團塊狀礦體（俗稱“雞窩礦”），即便達到了勘探程度，仍難摸清礦體準確形態，在開采階段發現實際儲量遠低于地質報告儲量的實例，不在少數。所以，即使在礦山開采階段，礦山企業仍須有地質工作跟隨，用以指導、驗證開采巷道布局的合理性，這就是“礦山地質”學科存在的必要性。

礦山開采中為摸清儲量的探采對比，除了工程量很大外，它本身還是一個科學探尋的漫長過程，不是開采前的一份地質報告、一份評估報告就能把礦床說清楚的。我國著名的云南個舊錫礦，從1873年由法國地質學家開始正規的地質工作，到1914年我國地質前輩開展地質礦產考察，再到新中國成立后被列入國家156項重點建設項目，至今也有60多年的勘探歷史。開采幾十年來，企業堅持不懈地投入巨額資金進行生產勘探和科研，礦田由淺入深，面積不斷擴大，查明儲量不斷增加，每年的新增儲量可以與開采消耗量相抵。在這個礦田上地質工作者幾十年來先后提交了十多份地質勘查報告，獲得多次重大地質找礦突破。我國著名的黑龍江多寶山銅多金屬礦亦是如此，該礦從1958年發現，歷經了對礦床開發前景的不同認識，終于在1988年提交了地質勘查報告，確定為我國第三大銅礦。但不是所有礦山投入巨額勘查資金后都能順利獲得新增地質儲量。一些礦山由于成礦地質體空間分布極為復雜，后期經過坑探工程證實其實際儲量與詳查報告相差甚遠，這種礦產儲量不確定的典型案例為數不少。

由此可見，從找礦到實施勘探、再到組織開采、摸清礦產資源儲量，科學探索和地質工作將一直伴隨著礦業開發全過程，這也正體現了人類認識客觀世界的艱辛。礦產資源的這種隱蔽性和不確定性，必然使其資產產生不確定性，必須認識這種不確定是常態。對此，應把礦山生產勘探視為礦業權人的法定權利在制度上確定下來，同時更要把生產勘探當中的儲量變化視為常態，采取適合的管理方式。

然而，目前有些政策恰恰忽視了這一特性：

1. 從探礦開始就先要交付巨額出讓金，掠奪了探礦權人的投資空間，似乎拿到了礦業權就像拿到了土地一樣，項目立刻進入了資金回流期；
2. 以固定的資產價值去恒定資源儲量，在制度設計上把“變化”和“不確定性”作為特例去管理。

那樣的話，如果再面對類似上述這些礦山，我們的管理成本和精力消耗勢必大大攀升，但卻事倍功半。

礦業從勘探到開采周期漫長，短則十年，長則數十年。不要等在礦產品這個礦業鏈條的末端上出現了問題才開始調整政策，國家資源安全受到了威脅才鼓勵去找礦，到那時就為時晚矣。我國礦業投資持續下降已是不可否認的客觀事實，有關數據顯示，2012年到2017年，全國非油氣礦產地質勘查投資由510.15億元下降到198.36億元，下降了61.1%；油氣礦產地質勘查投資下降了25.7%；采礦業固定資產投資下降了37.8%。這從一個方面說明前幾年礦產品價格的持續上漲，并沒有帶動我國礦業投資的持續增長。

02

對隱蔽性資源的管理方式應明顯區別于顯性資源

 

從管理者的角度和慣性思維來看，礦產資源的所有權決定了礦業權人的使用權，這當然是對的。但是從問題的另一個方面思考，礦產資源隱蔽性的特點，也使其使用權（礦業權）決定了所有權的實現。也就是說，礦產資源的所有權須依托于使用權得以實現。前述，對于埋藏于地下的礦產資源，從由表及里、由淺而深地摸清礦體形態、數量、質量，再到打井掘巷，開采加工用于工業生產，需要一個漫長過程，而這其中是知識、經驗和技術的凝集，是雄厚資金的投入。這個過程也正是礦業權行使的過程。礦產資源沉睡于地下，縱然屬于國家所有，但在未被發現和開采出來之前，礦產資源國家所有權只是理論上和法律上的概念，并不能得以實現。國家作為礦產資源所有者的優勢在于，出讓礦業權之后，只享受礦業權人成功后的經濟收益，而不用承擔勘查和開采的投資風險。如果在管理中過度強調國家利益，不能給礦業權人以優惠寬松的投資環境，激發其多找礦、多采礦的活力，最終會使礦產資源國家所有者權益也難以實現。

由于礦產資源的不確定性，國家在出讓礦業權后，礦產資源儲量數據一定會隨著開采工程的推進而發生變化，或增或減，變化是絕對的。因此，在制度設計上，不能把國家的礦產資源所有者權益，試圖在礦業權出讓時一次性算清并收取，否則資源的不確定性使管理者難以操作。比如：對采礦權人在開采中增加了儲量，就要去追繳出讓收益，減少儲量了要不要再去核減收益？如果只追繳不核減，則是嚴重的不公平，這不是市場經濟的做法；如果繳減都做，更是增加了高昂的管理成本。所以，適合礦產資源特點的國際通行做法是，不管資源在地下埋藏多復雜，也不管開采工程多困難，只要采出地面，國家就要按實際開采量收取費用。

美國是世界礦業大國，其礦產資源屬于國家所有。聯邦政府在礦業管理中極其重視開發中收取費用這一環節（美國稱“權利金”）。在科羅拉多州的丹佛市設有幾百人的權利金征收機構，用計算機密切關注礦山的開采行為，嚴格監控其每月的實際開采量，針對不同礦種有不同的權利金計算方法，并對漏報有嚴厲的處罰手段。權利金是美國礦產資源國家所有者收取費用的主要形式，占其所有者權益總收入的80%~90%，這正是根據礦產資源儲量不確定性的特點，建立的實現所有者權益的有效管理制度。

據有關資料，我國政府對礦山幾十年開采當中累計收取的所有者權益（資源補償費等）僅占所有者權益總收入的45%左右，大部分是根據開采前地質報告顯示的儲量數據，礦業權招拍掛時一次（或分幾年）收取。尤其在一些地方，忽略具體礦床的地質構造、礦體厚度、埋藏深度、巖礦賦存特性，以及采選冶條件等復雜因素，強制以行政手段確定整個行政區域內的礦業權出讓“基準價”，就像按“畝”拍賣土地一樣按“噸”拍賣礦業權，完全忽視隱蔽性礦產資源資產與顯性土地資源資產在價值實現路徑上的不同。

再者，國家所有者權益和國家利益除了通過收取費用這一貨幣形式得以體現之外，以礦產品支撐國家工業、科技等經濟發展，保障我國資源安全，同樣是更深遠的國家利益。

 

03

礦產資源所有權與使用權最佳結合點是礦業權市場

 

礦產資源的隱蔽性決定了其資產的不確定性，并使其國家所有權須依賴于使用權得以實現。那么，要實現礦產資源資產的方法是什么？是市場。

礦產資源所有權派生出使用權（礦業權），又依附使用權而實現其資源價值。因此，充分激發礦業權活力，是實現資源所有者最大資產價值的唯一途徑，這個活力平臺就是公平、有序、健康的礦業權市場。

 

理解礦產資源特點，把市場的事情還給市場

 

前述，因礦產資源的隱蔽性和不確定性，必然使其資產產生不確定性，那么這種不確定性必然會帶來風險，這種風險應該交給市場去容納，也只有市場可以容納。

礦業權市場除了政府與礦業權人之間的一級市場外，更有礦業權人之間的二級市場，以及礦業權人與社會之間的資本市場。我國目前的礦業資本市場還不完善，一部分有資金、風險承受力強的投資者無合適的投資渠道，而急需資金的礦業權人又找不到合適的融資對象。礦業的高風險、高投入更多地體現在勘探和開采前期環節，它是專業知識、實踐經驗與雄厚資金緊密結合的結果。國際上，由于地質勘查的高風險，資金基本來源于風險資本市場融資，包括基金市場、證券市場、銀行信貸等多元投融資模式。加拿大和澳大利亞等礦業大國都已建立了以證券交易所為紐帶的風險勘查資本市場，有超過 1000 家初級勘查公司通過這個市場籌集勘查資金，并形成了一套高效、靈活和成熟的運行機制。

國外之所以能夠形成礦業資本市場，是基于對礦產資源資源資產屬性的深刻認識。資本市場的投資期長、融資量大、高風險和高回報等特點，恰好包容了礦產資源的這些特點。在資本市場中，對于一個礦床有無再投資價值，取決于對其資源潛力的預測和判斷，這種判斷來源于個人或技術團隊的專業知識和經驗。面對同一份地質報告，不同的人很可能會得出不同的潛力結論。從某種意義上講，礦業投資甚至可以理解為是一種建立在專業基礎上的“技術賭博”，特別是對于復雜礦床尤其如此。我們應該把這種“賭博”交給市場。

我國目前礦業資本市場尚不完善，于是對礦業的風險投資在礦業權交易的一級市場和流轉的二級市場中顯現了出來。排除礦產品市場價格的波動，對礦床潛力認識的差異可以在拍賣和流轉的價格中體現。對一方認為無前景的礦床，也許另一方憑經驗和經濟分析看到了巨大潛能，愿意出高價獲得。那么高價收買是否正確，要在今后開采實踐中才能得以驗證，也可能判斷失誤使資金打了水漂，也有可能從此抱回一個“金娃娃”，在今后開采中資金源源回流。這就是礦產資源的不確定性和資本市場的“高風險”及“高回報”。

在礦業權競爭中，我們對一級市場中的競標人以“價高者勝”獲得礦業權被看成是一種勝利，這時的礦業權評估價值僅是作為參考，實際成交價可能高出數倍甚至十幾倍。那么，對于二級市場也應是同樣的道理，高出或低于評估值的轉讓都是市場中的民事行為，應視為正常。這是不能夠以一般的會計方法，僅在礦業權交易一個環節憑價款（出讓金）的高低來計算、判斷資產是否流失，因為礦產開發的鏈條還很長。

然而在實踐中，政府管理者往往可以承認礦業權一級市場上的高價出讓，卻不愿意看到二級市場中的高價轉讓。原因大概有二：一是一級出讓是政府行為，在掌控之中，而二級轉讓是市場行為，難以把握，長期的計劃經濟框架下的慣性思維使對市場不放心；二是現有政策把礦業權出讓收益（不管稱“價款”還是“出讓金”）作為所有者權益來收取，一級市場因是國家收取，越高越好，二級市場因是民事行為，高價轉出就是“國有資產流失”。價款已經完全不是《礦產資源法》和國務院條例規定的“國家出資勘查”的費用，已由原來的收取投資者權益，變成了收取所有者權益。收費理念和依據完全改變了。

 

處理好政府和市場的關系是關鍵

 

礦產資源不僅僅是資產，還是能夠創造剩余價值的資本，資本的特點就是高風險，對高風險的補償就是高回報。要把風險交給市場，就要把回報也交給市場，要看得了它虧，也要看得了它賺。是市場的事情，政府就應該放手。

礦產資源資源性資產充分顯現的關鍵，是處理好所有權和使用權的關系，即政府和市場的關系。國家在其中扮演兩種身份：一種身份是礦產資源所有者。國家在向礦業權人授予礦業權時，礦業權是設置在所有權上的他物權，是所有權人與用益物權人之間的民事法律關系，只不過“國家”是一種特殊民事主體而已，但不能因為其“特殊”而超越《民法》法則的平等性。比如：必須遵守招拍掛規則，堅守誠信原則等。即，國家在市場中與使用權人的關系是平等、公平的。國家的另一種身份是管理者。處于對社會公共利益的整體考慮，保護生態和環境，維護國家的資源安全，維護勘查、開采秩序，保護礦業權人的合法利益等，此時國家與礦業權人的關系是管理和被管理的關系，帶有行政強制性。但是不少地方在礦業權招拍掛這種典型的市場方式下，卻摻和進政府的強制性行為，不遵守合同約定，拖延礦業權授予時間，甚至在交付價款后仍做出取消礦業權的決定等等。政府在不同時期混淆自身身份，民事行為和行政行為界定不清，是當前礦產資源管理中的突出問題。

04

適合市場資源配置的儲量制度是建立國家礦產資源資產產權制度的基礎

 

對于國家所有者來講，礦產資源資產顯現的基礎是資源的數量和質量；對于礦業權人來講，開采收益、礦業投融資、資源配置、流轉、運作的基礎也是資源的數量和質量。那么，用來計算和分類儲量的“標準”，就是基礎中的基礎。因此，“儲量規范標準”是礦產資源所有者和使用者、政府和市場都十分關注的問題。

 

不與市場接軌的儲量沒有價值

 

我國計劃經濟體制下，原地質部的任務僅是“上交地質儲量”，由國家將這些“儲量”交給各工業部門下屬的國有礦山設計和開采。當時制定的儲量標準與市場和經濟接軌方面考慮很少，這些儲量準確地說，應稱之為“地質儲量”或“資源量”。改革開放之后，我國發展社會主義市場經濟，進一步總結經驗教訓，調整了分類，豐富了新中國成立以來新的礦床類型和勘查方法。1999年修訂的分類規范（簡稱99規范），參照了國際標準和規范，也注意了適應當時改革開放的新形勢、新要求。但是，畢竟已經20年了，用20年之后中國改革開放的視角審視，現行標準總體上講分類過于繁瑣（16類）、與經濟銜接不緊密、與礦山開采需求銜接不緊密（長期地質、礦山兩大部門分割痕跡明顯），以此形成的地質報告，在表述和概念上，難以被國際礦業市場理解和接受。

比如：對一個礦床，如果僅對資源量進行測算，再乘以礦產品市場價格，從而得出“礦產資源潛在價值”，是毫無意義的。這種既不考慮采選成本、財務成本，也不考慮技術可行性的資源價值，不僅脫離市場、脫離現實、無法兌現，還會誤導各界。我國目前的資源儲量分類標準和評審制度，基本上還是注重地質工作程度，看重地質工程量，不重視經濟、采選冶利用研究，資源儲量標準和地質報告與市場“兩張皮”現象較嚴重。

以我國云南一處鐵礦床為例，在我國現行的儲量規范中，該礦因勘查工程量已足夠大、工作程度足夠高，就可以被稱為高級資源儲量，但這種探明的高級資源儲量在現有技術水平下其實并沒有可利用價值。相反，我國著名的紫金山金礦，1993年按我國資源儲量規范的“工業邊界品位”1克/噸圈定礦體，為一中小型礦床。2007年礦山研發系列技術裝備，實現了低品位、大規模露天堆浸提金的技術突破，把金礦邊界品位下降到0.15克/噸，實現了低品位金礦及含金廢石的綜合利用，把銅礦邊界品位由0.3%，降低到0.15%，使巨量“廢石”轉化為可利用資源，黃金儲量從5.4噸增加到316噸，銅礦儲量由126萬噸增加到242萬噸，被中國黃金協會授予“中國第一大金礦”稱號。

因此，資源價值雖然與地質工作程度有關，但絕不是直接唯一相關，經濟技術效益才是資源和廢石的分界線，而這條分界線又是一項隨市場和時間而動的活指標。

 

建議借鑒CRIRCO 國際標準體系，讓礦產資源資產在市場中“活”起來

 

近年來，我國勘查開采企業“走出去”力度增大，而20年前制定的99儲量分類標準，因許多內外部因素的巨變亟待完善，礦業市場期盼著一套新的體系面世。

礦產儲量國際報告標準委員會（簡稱CRIRSCO）自2002年成立以來，以澳大利亞《JORC 規范》為藍本，提出了固體礦產國際報告模板，已成為當今世界上推進礦業全球化應用最廣泛的標準規范，得到了全世界礦業界和資本市場的公認。同時統一了主要礦產國固體礦產標準規范的名稱、定義、分類，以及相關報告的編制人的責任。以目前全球使用最為廣泛的《JORC規范》為例，凡是含有勘查靶區、勘查結果、礦產資源量或礦石儲量表述的公開報告，均必須依據JORC規范的要求編制。JORC規范是在市場中發展起來的，通過一套嚴格的定義、分類以及儲量估算責任人制度，在適應市場需求、避免投資風險，保護礦山環境，防止儲量弄虛作假等方面顯示了優勢。目前，CRIRSCO委員會成員包括澳大利亞、加拿大、智利、歐盟、俄羅斯、南非、美國、蒙古國、巴西、哈薩克斯坦和印度尼西亞等世界礦業大國，這些國家的證券交易所上市的礦業公司總值，在世界采礦業的上市資產中占有85%以上的比例。

比較我國現行的礦產資源/儲量分類標準，JORC 規范有如下特點：

1. JORC 規范分類體系是針對和服務于公開市場以及資本市場的，通過對勘查結果、礦產資源量和礦產儲量的報告編制的要求來達到行業的目標結論。通過對不同級別資源量和儲量的規范表述、披露信息的內容和形式，實現投資或金融交易人對礦床真實情況的準確把控。
2. JORC 規范要求報告具有透明性、實質性、合資格性。須向讀者公開提供全面、充足、清晰的信息，不得遺漏和模糊表述實質性信息；報告中必須提供能夠對勘查結果、礦產資源量或礦石儲量做出邏輯判斷和綜合性結論的信息，對提供不出此類信息的，須有合理性解釋；要求報告必須由具備相應資格、富有經驗、遵守強制性專業規范、具有職業道德的工作人員(稱“合資格人”)負責完成。合資格人對可能會對公司證券價格或價值產生實質性影響的礦產資源量、礦石儲量的噸位、品位等的變化，須有明確的、合乎邏輯的說明，不得保持緘默。
3. 嚴格從資源量到儲量的把控。規范規定，礦產“資源量”能否轉化為礦石“儲量”，關鍵因素不是地質工作程度，而是含有包括采礦、加工、冶金、基礎設施、經濟、市場、法律、環境、社會和政府等10 項內容的“轉換因素”。

 

通過分析可以看出，在同一層次的地質可靠程度級別上（橫向），礦產資源量與礦石儲量的轉換，必須通過以上10 項的“轉換因素”，且每一項均有一票否決權。這里特別注意的是，“推測的”礦產資源量，因其可靠程度低，是不能夠轉化為礦產儲量的，因此它是不可以作為礦產資源資產進入計算的。另外，當部分或全部轉換因素存在不確定性時，只可將高級別的“確定的”礦產資源量轉換成低級別的“可信的”礦石儲量。由此可見，JORC 規范報告中的“礦產儲量”一定是經過技術、經濟、社會因素考量過的確實可以利用的礦產，亦可稱為“資源資產”的礦產儲量。

比較我國現行的儲量99分類標準與JORC 規范標準，其“資源量”和“儲量”的含義也不盡相同。99分類標準更著重于地質工程量、工作程度，因此更側重的是相當于JORC 規范中的“資源量”；而JORC 規范標準主要服務于資本市場，更強調的是“儲量”。這里的“儲量”含義是，注重于經濟指標以及技術可行性，包括礦山基建探礦、開采設計、巷道布局和礦石加工的選冶特性，甚至采礦中的礦石損失率和貧化率都計算其中，目標是切實保障其是“經濟可采”。因此，JORC 規范標準中的“儲量”，才是具有可信度的能夠達到資產化、資本化的礦產資源的數量。

礦產資源的數量和質量，是所有礦業活動的核心，因此，盡快研究將我國目前的儲量99分類標準與JORC規范標準銜接和轉換，不僅符合礦業改革的市場化進程，還有利于國家“一帶一路”倡議實施，使我國礦業在國際上更具話語權，更是實現國家礦產資源資產化管理的最具基礎性、重要性的制度完善。

綜上所述，從1996 年《礦產資源法》修訂以來，盡管20 多年來礦業形勢和改革深度發生了諸多變化，但大的環境背景并沒有變，即：我國市場經濟的定位不會變，礦業投資主體是企業的方向不會變，“政府以不依法為違法，企業以不違法為合法”的原則不會變。筆者認為，只要深刻理解和更好地把握礦產資源特性，一定能夠通過修法和資源資產登記，推動中國礦業發展，真正實現國家礦產資源所有者權益。

（作者單位：自然資源部咨詢研究中心）