中國國土資源經濟：采礦權出讓性質與退出處置探析

2020-04-27 10:19:03
來源：中國國土資源經濟
作者：石晨誼
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導讀

國家提出要依法依規解決自然保護區內采礦權合理退出問題。這涉及對采礦權出讓性質的認定。文章從現行法律規定和法理出發，認為采礦許可是允許采礦權申請人從事礦產資源開發利用活動的行政許可，同時賦予申請人采礦權。采礦權具有民事財產權利性質，但并非礦產資源所有權，而是取得開采出來的礦產品所有權的權利，并提出了采礦權退出的分類處置對策建議。

本文引用信息

石晨誼，采礦權出讓性質與退出處置探析[J].中國國土資源經濟,2020，33（1）:56-61.

2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》），全面啟動全國生態保護的紅線劃定與制度建設。《意見》提出，2020年年底前全國生態保護紅線劃定要全面完成。2019年4月，中辦、國辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，提出依法依規解決自然保護地內的探礦權、采礦權等合理退出問題。據不完全統計，目前國家及省級以上自然保護區內的采礦權數目有上千宗，對于未到期的采礦權，提前關閉應予合理經濟補償。對于采礦權到期后自然資源主管部門是否準予延續，涉及對采礦權出讓性質的認定、采礦權人利益保護及國家賠償等問題。本文試從現行法律法規及礦業權價值角度，分析采礦權出讓的性質及到期后的法律效果，提出分類處置對策建議。

1、采礦權出讓不是礦產資源所有權的讓渡

1.1 礦產資源所有權專屬于國家所有

礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎。國家要促進礦產資源的保護和合理開發利用。礦產資源是指在地質作用下形成的，賦存于地殼內部或者地表，在特定的技術條件下能夠被探明和開發利用的自然資源。《憲法》和《礦產資源法》均規定礦產資源屬于國家所有，也就是全民所有，由國務院代表國家行使所有權，依法取得的探礦權、采礦權，受法律保護。法律規定森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源可以屬于集體所有，只有水資源、礦產資源作為專屬于國家所有的自然資源，屬于國家所有。

1.2 礦產資源所有權無需登記公示

按照《物權法》規定，不動產物權以登記生效為原則，以非登記生效為例外。非以登記為物權生效要件的情形是由法律規定的。全國人大常委會法工委所編的《中華人民共和國物權法釋義》明確指出，《憲法》等法律對屬于國家所有的自然資源類型和權利歸屬有明確的規定，這比記載于不動產登記簿的權利具有更強的公示力，因此無需再通過不動產登記來達到使物權生效的法律效果。因此《物權法》規定依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。不動產登記的主要作用和意義是物權公示，維護交易安全，避免其他第三人錯誤侵入物權人的支配范圍。而礦產資源無需進行不動產登記來公示物權的歸屬，礦業權受到嚴格的行政管制，具有強烈的公權色彩，沒有經過行政許可授予采礦權，任何人都不得進行礦產資源開采行為，礦產資源無需通過類似不動產登記來公示物權歸屬。

1.3 礦產資源儲量具有不確定性

礦產資源賦存于一定的國土空間，是土地的構成部分，但《憲法》《物權法》《礦產資源法》等將其從土地中分離，成為國家所有的物，成為《物權法》上的獨立物。但由于其大多埋藏在地下，一般與其他周圍土地或環境結合在一起，難以直觀認知和測量計算，導致礦產資源具有隱蔽性和不確定性。目前礦業權主要依托資源儲量來評估價值。所謂資源儲量，是指經過礦產資源勘查和可行性評價等所獲得的礦產資源蘊藏量的總稱。礦產儲量因揭示程度不同有不同類別，差別很大。根據1999年編制出臺的《固體礦產資源/儲量分類》，儲量按照地質可靠程度和經濟可開發性進行分級分類，在預查、普查、詳查和勘探四個勘探階段，分別可以按照地質可靠程度對應預測的、推斷的、控制的和探明的四個級別的儲量進行不同精確程度的估計。對礦產資源儲量的計算是根據地質學家對構造、礦床等地質結構理論知識和實踐經驗的總結，通過推測礦體走向等產狀，輔以物探、化探等設備儀器，采用槽探、鉆探、硐探等物理勘探手段，對取得的巖心等標本進行測試分析后推斷為探明的儲量。目前登記到國家儲量表的礦產資源一般是國家出資勘探達到331以上精度、探明的經概略（可行性）研究的內蘊經濟的資源量，礦床的地質特征、賦存規律（礦體的形態、產狀、規模、礦石質量、品位及開采技術條件）、礦體連續性依照勘探精度要求已經確定，可靠程度較高，可以優先作為自然資源統一登記的范圍。在考慮地質可靠程度的同時，也要考慮到經濟可行性。有的礦山如福建紫金山金銅礦，金銅礦產的品位在工業臨界品位以下，即開采是不經濟的、不認為是有價值的礦床，達不到上儲量表的要求。但隨著技術進步、礦產品價格提高、生產成本降低，開采經濟性明顯提高，現已成為全國最大的單體金銅礦山。

因此與房屋、土地等常見不動產登記不同，探明儲量的礦產資源無需進行權屬登記，自然資源登記簿登記的坐落、空間范圍、面積、類型以及數量、質量等自然狀況與當前儲量登記的要素如何對接，當前儲量登記中的要素因子是否都作為不動產的登記內容，是否還需要增加新的登記要素，需要進一步研究。

1.4 礦產資源所有權不能讓渡

有觀點認為，采礦權兼有民事財產權和行政許可的性質，采礦許可證不僅是自然資源主管部門依據《礦產資源法》等相關法律法規規定，賦予權利人按照開發利用方案等要求開發利用劃定礦區礦產資源的行政許可，也是采礦權人享有礦區設計儲量的礦產資源所有權的憑證。采礦權人繳納出讓收益后即取得礦區內探明儲量的礦產資源所有權。礦業權不是“礦產資源資產使用權”，出讓采礦權，意味著所有權的讓渡，因為隨著時間推移，依附于采礦權的礦產資源儲量在逐漸耗竭。

這個觀點混淆了礦產資源所有權和采礦權的概念，同時違反了當前礦產資源有關法律法規的規定。按照《礦產資源法》的設計，礦產資源所有權與礦業權為各自獨立的并存的權利，并非包含關系。《礦產資源法》規定，民事主體可以依法取得采礦權，進行開發和經營礦藏。按照《民法通則》《物權法》規定，不得以買賣、出租、抵押等形式非法轉讓國家所有的礦藏。任何單位和個人不能取得法律規定專屬于國家所有的不動產和動產所有權。礦產資源所有權如同土地所有權，是無法轉讓的。民事主體取得的采礦權并非國家的礦產資源所有權，而是礦產資源國家所有權上派生的用益物權。認為礦產資源出讓是將國家礦產資源所有權讓渡給采礦權人，采礦權人取得的是礦區范圍內的礦產資源所有權，礦產資源屬于國家專有的屬性，也不符合當前國家的法律規定。

從機構職權上看，國務院代表國家行使礦產資源的所有權，并授權國務院地質礦產主管部門統一管理全國的礦產資源分配。國務院及各省、自治區、直轄市地質礦產主管部門行使的是礦產資源勘查、開采的監督管理職權，并未得到國務院授權行使礦產資源的所有權，不得認為礦產資源出讓是礦產資源所有權的讓渡。目前采礦許可證由國家、省、市、縣四級自然資源主管部門頒發，職能在礦權管理處（科）室，自然資源主管部門不能也無權代表國務院行使轉讓礦產資源所有權的權利。違反規定進入他人礦區范圍采礦的行為，《礦產資源法》規定對采出的礦產品予以沒收，顯然認為礦產資源所有權屬于國家，沒有認可采礦權人享有劃定礦區范圍的礦產資源所有權的觀點。

2、采礦權是具有行政許可特性的物權

2.1 采礦許可是特許開展采礦活動的行政許可

目前我國對礦產資源開采實行采礦許可證制度，只有取得采礦許可證的公民、法人或其他組織才能進行礦產資源開發利用。采礦許可是典型的行政許可。所謂行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查同意后準予其從事特定活動的行為。依據《行政許可法》有關規定，需要賦予特定權利的事項，包括配置公共資源、開發利用有限自然資源以及對直接關系公共利益的特定行業采取市場準入等，可以設定行政許可。礦產資源開發利用并非完全自發的市場行為，國家不僅要考慮收取采礦權出讓收益、占用費等，由于涉及有限自然資源的合理開發利用和保護，國家還要從保護和合理利用資源的角度管制礦產資源的開采順序、開采方法和選礦工藝等開采活動，從環境保護的角度考慮礦山生態環境恢復治理、復墾等社會綜合效益。礦產資源的開發具有很強的外部性，既要考慮礦產資源對經濟社會發展的支撐保障作用，又要綜合考慮礦產資源的合理開發利用及其對生態環境的影響。礦產資源開發中的“三率”即開采回采率、選礦回收率和綜合利用率，是評價礦山企業開發利用礦產資源效果的主要指標，對企業的管理水平和技術能力都有很高的要求，需要加強監督管理，以防止出現“大礦小開”“采富棄貧”等符合采礦人經濟利益，卻影響國家能源資源安全、礦產資源綜合利用要求的行為。礦山建設還要符合安全生產的要求，我國礦山企業的百萬噸死亡率、千人死亡率等事故統計指標均高于西方發達國家。綠色礦山建設更是從系統工程的角度對礦產資源開采提出了更高的要求，著力于將礦山資源開發利用過程中必然產生的礦區及周邊生態環境擾動，如礦山地質災害、污染、生態破壞失衡等，予以最大限度的恢復治理。國家環保督察組在不少地方都提到礦山生態環境的恢復治理是礦政管理的薄弱環節，不能夠偏重于產權屬性就忽視了行政許可屬性，忽視了對礦產資源開發利用的行政監管。

《德國民法典》制定之初實行采礦自由原則，將土地的所有權規定為地上地下無限制的空間，礦產資源屬于所附屬的土地所有權人，可任意開采。20世紀以來，由于認識到礦產資源的特殊性和重要性，1980年3月，德國制定了統一的《礦產資源法》，放棄了采礦自由原則，建立了礦產資源的國家主權制度，對部分礦產實行國家所有制，采礦需要得到政府批準。1986年我國公布的《民法通則》第一次將采礦權納入法律規定，建立采礦登記許可制度。《礦產資源法實施細則》則第一次明確了采礦權的定義，確定了其權利內涵和申請登記的行政許可性。《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》認為，礦業權本身是財產權、用益物權，同時亦具有行政許可特性，兼具公權和私權雙重屬性，受公法和私法共同規范。礦業權人在行使權利的過程中負有安全生產、水土保持、土地復墾、環境保護等公法上的義務。采礦權出讓合同以行政許可為基礎，兼具民事合同的基本屬性。《行政許可法》要求依法取得的行政許可轉讓時必須滿足法律、法規規定的法定條件和程序，主要是考慮到行政許可往往事關社會公共利益、國家戰略利益,對被許可人的資格等條件有所要求，故在取得、轉讓、行使等諸多方面被課以種種公法上的義務。《礦產資源法》明確要求采礦權的轉讓必須經過依法批準，可見采礦權的行政許可特征十分明顯。

2.2 采礦權是具有期限的用益物權

按照規定，開采礦產資源必須依法申請登記領取采礦許可證，取得采礦權。礦產資源所有權系礦業權之母, 采礦權是礦產資源國家所有權上派生的，在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。《物權法》將采礦權放在用益物權章節中，主要是考慮其權能與用益物權一致，也需要辦理登記并進行公示。采礦權人是指取得采礦許可證的單位或個人。可以看出，采礦許可證除了作為允許采礦權申請人從事礦產資源開發利用活動的權利憑證外，也是申請人享有采礦權的憑證。采礦權具有民事財產權利性質，有觀點認為為保護采礦權人利益，應將目前的“一證兩權”改造為“兩證兩權”，即用益物權產權證和行政許可證，分別對應兩種權利。筆者認為缺乏采礦許可的用益物權產權證（采礦權）的權能是殘缺不完整的，允許這樣的權利在市場上流通對保護市場交易安全和第三人的利益不利，還會造成新的社會不穩定因素和法律難題。至于對采礦權人的保護，應從承認采礦權包含對開采出來礦產品所有權的財產屬性、嚴格限制采礦許可證注銷吊銷情形及完善評估、補償辦法和救濟渠道來考慮。

礦產資源和礦產品是兩個不同的客體。所謂礦產品是礦產資源經過開采或者采選后,脫離自然賦存狀態的產品，包括直接開采出來的礦產資源,以及以礦產資源為主要原材料生產加工的產品。礦產資源在未脫離自然狀態、被開發利用前，與周圍地質環境結合在一起，具有隱蔽性，雖然在法律上作為獨立的物從土地分離出來，但其物的特性未具體特定，需要經過勘探、開采乃至選礦、加工等技術手段分離出來方可成為可利用的礦產品。申請人取得采礦權后，通過合理的開發利用活動取得對開采出來的礦產品的所有權。采礦權是具有公權性質的私權，采礦權人既享有按照采礦許可證規定的開采范圍和期限從事開采活動、在礦區范圍內建設采礦所需的生產和生活設施等行為權利，又享有取得開采出來的礦產品所有權的權利。該權利是一種物權期待權。采礦權人不能籠統取得礦區儲量范圍內的礦產資源所有權，否則擅自進入他人礦區盜采礦產資源應認定為盜竊行為，盜采出來的礦產品也應返還給采礦權人。目前司法和行政管理實務中并無如此做法，有力證明了采礦權并非所有權的觀點。

3、自然資源主管部門應分類處置采礦權延續審批

有觀點認為，采礦權本不應有期限，只要有剩余儲量，提交材料符合要求，采礦權到期自然資源主管部門必須予以延續，沒有行政裁量權。筆者認為，既應基于采礦權的物權性質而尊重和保護采礦權人的合法權利，又要結合維護國家公共利益要求，依法行使行政許可權和必要的自由裁量權，分類處理到期采礦權的延續審批。《礦產資源開采登記管理辦法》規定，采礦權人在采礦許可證有效期內或者有效期屆滿，停辦、關閉礦山的，不申請注銷采礦許可證的，原發證機關可吊銷采礦許可證。原福建省國土資源廳《關于加強礦業權管理工作的通知》（閩國土資文〔2009〕248號）則規定，采礦許可證有效期滿的采礦權，符合國家有關規定和《福建省采礦權延續審批條件》的，方可申請辦理延續開采手續。都要求采礦權到期必須申請延續審批，沒有采礦權自動延續的規定。

原國土資源部對采礦權許可證的有效期設定考慮到采礦權人對出讓礦山的開發利用，一般根據批準的開發利用方案確定的最高開采量確定采礦權年限，但由于環保、安全、基建等各方面的原因，采礦權人往往無法在規定的采礦權年限范圍內開采乃至采完出讓礦區的礦產資源儲量，一般會有剩余儲量。這不利于保護采礦權人的利益，建議參考《城市房地產管理》的規定，對辦理采礦開發必須的前期工作造成的時間遲延，經審核準予自動延續。因為礦區的剩余儲量如果不交由原采礦權人繼續開采，由于成本等因素難以由其他采礦權人開采利用，容易造成礦產資源的浪費。從資源充分利用的角度而言，允許還有剩余儲量的采礦權延續具有合理性。但國家在礦產資源開發利用方面不是僅有充分利用資源的價值考量，除了資源本身以外，國家還要綜合考慮生態環境與安全等多方面因素，決定是否批準延續登記。在目前中央提出“要金山銀山，更要綠水青山”的新形勢下，相較而言，生態環境保護的價值和重要性更為凸顯，環境保護的要求更為嚴格。

國務院及各部委有關文件均要求，對保護區內已設礦業權要分類處置，穩妥有序退出。在目前尚無具體指導性意見的情況下，筆者認為應當統籌考慮，提出合理的分類處置辦法：

(1)對于到期的采礦權，無論是否具有剩余儲量，自然資源主管部門都無法定義務予以延續。在考慮是否延續采礦權時，不但要考慮剩余儲量，也要考慮是否符合當地的生態環境保護等要求。對于被列入生態環境保護區等禁止開發礦產資源區域的采礦權，到期后自然資源主管部門可以不予延續。如果出讓合同有約定應予以延續，采礦權人已有到期必然延續的預期，考慮到維護政府信用，保護采礦權人權益和投資礦業的積極性，可根據評估結果對采礦權及礦山生產設備等進行合理補償。

(2)對于采礦權人有采取破壞性的開采方法開采礦產資源等違法行為的，登記管理機關可責令限期辦理采礦許可證注銷登記手續，逾期不改正的，由原發證機關公告后注銷采礦許可證。采礦許可證到期的，不予延續。

(3)對于采礦權與自然保護區存在少部分重疊的，可通過調整縮小開采范圍使采礦權主動退出保護區。

(4)對于不在自然保護區核心區、緩沖區內，符合環評要求、符合主體功能區劃和產業政策，尚有剩余儲量的采礦權，可予以延續。但要嚴格要求采礦權人進行綠色礦山建設，履行礦山生態環境治理義務。采礦權延續申請批準后，其有效期應始于原采礦許可證有效期截止之日。延續后的采礦權期限不得超過國家規定的最長有效期限。