礦產資源壓覆儲量的確定（上）
文/夏偉、崔煜民、蔣帥、瞿虹、梁逸秋

礦產資源壓覆儲量是指因建設項目實施后導致礦產資源不能開發利用的蘊藏量。在礦權行政管理中，壓覆資源儲量是礦業權主管機關開展礦政管理和資源儲量登記統計的重要依據，也是建設項目與被壓覆資源進行經濟社會效益對比的重要參數，該數據能夠為建設項目依法用地提供經濟依據和技術支持。在壓覆礦產資源類的案件中，壓覆資源儲量是需要查明的重要事實，其與壓覆補（賠）償金息息相關，在很大程度上決定著案件最終的裁判結果。
實踐中，建設單位、礦業權人對確定礦產資源壓覆儲量的環節重視程度不夠，其往往在提供相關材料后就將工作完全交由地質勘察單位，沒有在該程序中保護自身的合法權益，待最終確定壓覆補（賠）償金時又對壓覆儲量提出異議，卻又為時已晚。
本文共分上下兩篇，旨在梳理礦產資源壓覆儲量確定過程中的主要問題，以為建設單位、礦業權人提供相應問題的處理思路。
一、確定礦產資源壓覆儲量的方法
確定礦產資源壓覆儲量的方法，依據被壓覆礦產的類型而有所不同。
對于重要礦產資源，確定方法并無爭議。《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號，下稱137號文）對此有明確規定——建設單位應“委托具有相應地質勘查資質的單位編制建設項目壓覆重要礦產資源評估報告”，通過此種方法確定壓覆資源儲量。
對于非重要礦產資源，確定方法根據各地要求不同而存在差異。由于《國土資源部關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》（國土資發〔2000〕386號，下稱386號文）的廢止，壓覆非重要礦產資源在國家管理制度層面喪失具體規定，而各省對此規定也各有不同——如《陜西省自然資源廳關于進一步推進“放管服”改革做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務工作的通知》就規定“壓覆已查明非重要礦產資源的，不需辦理壓覆審批手續。涉及礦業權的，由建設單位與礦業權人協商補償事宜”；《山東省國土資源廳建設項目壓覆重要礦產資源管理辦法》也規定“壓覆已查明非重要礦產資源或者壓覆評估范圍內已設探礦權尚未查明資源儲量的，由建設單位和礦業權人自行協商解決”；《浙江省自然資源廳關于進一步規范建設項目壓覆礦產資源管理的通知》則規定“省級自然資源主管部門負責壓覆非重要礦產資源的審核登記”。
但是，無論是只要求協商解決，還是仍要求審核登記，其前提都是查清礦產資源壓覆儲量，因為如果不能查清儲量，協商往往無法達成一致，更無法辦理審批登記。而且，無論是否需要審批登記，礦產資源被壓覆后都需要將結果告知自然資源主管部門，以作為登記剩余資源儲量、礦區范圍的依據。
二、壓覆范圍的基本概念和構成
確定壓覆范圍是評估礦產資源壓覆儲量的重要環節。無論是重要礦產資源還是非重要礦產資源，一旦需要對礦產資源壓覆儲量進行評估，就需要對壓覆范圍進行確定。所以要搞清楚壓覆儲量，首先就要搞清楚壓覆范圍。
對于重要礦產資源的壓覆范圍，137號文規定“應根據有關工程建設規范確定建設項目壓覆重要礦產資源的范圍”，該規定給確定重要礦產資源的壓覆范圍提供了原則性的指導；對于確定非重要礦產資源的壓覆范圍，實踐中也基本按此規定執行。但除此之外，我國尚未出臺統一的確定建設項目壓覆范圍的技術規范，因此確定壓覆范圍尚缺乏權威且統一的規則。因此，建設單位、礦業權人在確定礦產資源壓覆儲量時首先就面臨這個重要問題：究竟該如何具體確定壓覆范圍？
要確定壓覆范圍，首先需要搞清楚壓覆范圍的定義。壓覆范圍是指根據相關法律法規、規程規范，為保障建設項目正常運行確定的礦產資源無法正常勘查開采的范圍[1]。
根據我們辦理壓覆案件的經驗，壓覆范圍通常包括兩個組成部分，分別是建設項目的用地范圍和影響范圍。其中，用地范圍在實踐中通常不存在爭議，因為相關坐標及圈定的范圍在供地時就已明確；實踐中容易引起爭議的往往是建設項目的影響范圍。
三、確定壓覆范圍的基本情形
根據壓覆范圍的基本概念及組成部分，我們可以知道確定壓覆范圍的重點在于確定建設項目的影響范圍，該范圍通常由建設項目的安全保護范圍（安全距離）來確定。
關于建設項目安全保護范圍的相關規定散見于各法律法規規章或技術規范之中，建設單位、礦業權人需要對相關規定進行詳細檢索。在確定安全保護范圍時，需要結合建設項目的具體技術要求、擬壓覆礦權的具體情況綜合進行判斷。
總體而言，確定安全保護范圍是一項專業要求高，影響因素多的工作，但基本方法仍然有跡可循——礦產資源形態、開采方式、建設項目自身特性在確定安全保護范圍時通常起到了決定性作用。
（一）礦產資源形態
由于不同的礦產資源形態對于安全保護范圍有著不同的要求，因此建設單位、礦業權人需要根據具體的礦產資源形態來確定壓覆范圍應采用的具體依據。根據礦產資源形態進行分類，被壓覆礦產資源類型共有固體礦（如煤炭、金屬礦等）、液體礦（如地熱水、石油等）、氣體礦（如天然氣、頁巖氣等）三類。因篇幅限制，本文難以對所有類型礦產加以分析，以下僅就實踐中最常見的固體礦為例展開討論。
（二）開采方式
根據開采方式的不同，固體礦通常又可以分為露天開采礦產和地下開采礦產。根據不同的開采方式，安全保護范圍又存在不同的技術規范與要求，我們根據開采方式不同，區分討論如下：
1. 露天開采的礦產
對于露天開采的礦產，其安全距離通常是最為主要的要素。安全距離通常在與建設項目相關的保護條例中有明確的規定。保護條例規定的保護范圍與礦區重疊的部分，一般要考慮作為壓覆區域，但不影響礦產開發利用的除外。實踐中，常見的壓覆類型包括鐵路、公路、輸電線路、石油天然氣管道等。我們根據不同的建設項目梳理了相應的規定整理如下：
（1）與鐵路相關的安全距離規定

（2）與公路相關的安全距離規定

（3）與輸電線路相關的安全距離規定

（4）與石油天然氣管道相關的安全距離規定

需要說明的是，上述安全距離的規定是確定壓覆范圍的重要依據，而非確定壓覆范圍的固定依據，其通常都涉及除外情形。以鐵路為例，如果與鐵路運輸企業協商一致，并經相關部門審批，礦業權人在采取相應安全措施的情況下，仍然可以在規定的保護范圍內采礦。實踐中，相關部門通常會在礦業權審批流程中做好銜接工作，如《桂林市人民政府關于印發桂林市礦產資源開采審批流程的通知》中就在采礦權新立、延續、變更登記的審批流程中加入了組織交通運輸部門進行實地選址踏勘、征求意見的環節，如交通運輸部門發現礦業權不符合新設、變更、延續要求的，有權“一票否決”。
2. 地下開采的礦產
對于地下開采的礦產，其最主要的規定是《建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設與壓煤開采規范》（下稱三下壓規程），雖然該規定是針對壓煤的規定，但對地下固體礦的壓覆范圍確定均有參考價值。根據《三下壓規程》，在查明資源儲量范圍內，主要根據受護建筑物的受護范圍、移動角（上、下山、走向移動角）等要素綜合確定。具體而言：
（1）受護范圍
受護范圍應當包括受護對象及其圍護帶。受護對象是指為避免礦產開采影響破壞而需要保護的對象，其范圍根據建設項目自身情況而定。圍護帶是指在劃定受護對象范圍時，為安全起見沿受護對象四周所增加的帶形面積寬度，圍護帶的范圍通常需要根據建設項目自身的保護等級予以確定。
根據《三下壓規程》，對于受護對象是地面建筑物、構筑物、鐵路的，其劃分了特、Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ五個等級，分別對五個等級的區分標準、受護范圍作出了規定；對于受護對象是水體的，其根據水體的采動等級也作出了具體規定；對于受護對象是井筒與工業場地及主要巷道的，其針對具體的工程情況也設定了不同標準。由于《三下壓規程》對此作了較為詳細的規定，在此不再展開。
（2）移動角
移動角的基本原理是：地下礦產開采后，采空區之上巖層會因此產生形變，產生垮落帶、斷裂帶、彎曲帶，在地表形成一個比采空區范圍大得多的下沉盆地或崩落范圍，對地表建設項目造成影響。這個影響范圍通常就是我們需要確定的壓覆范圍，而計算這個范圍就需要確定移動角這一重要參數。具體原理如下圖：

對于移動角的具體算法，應根據巖石特征和當地實際觀測經驗值確定。理論上而言，如果在其基本計算參數齊全的情況下，移動角的度數是可以通過《三下壓規程》的相關規定計算得出的。但實踐中，經常會出現缺乏基本參數的情況，當出現相關情況時，可以與相鄰的區域進行類比，從而繼續進行評估。
因此，我們在看壓覆范圍的確定是否準確時，可以去查詢了解該報告對巖層的特征識別是否準確（不同的巖層對移動角計算有影響）、類比的相鄰區域取值是否有可參考性、類比的理由是否充分等。
（三）其他影響因素
1. 爆破距離
建設項目周邊的礦產資源如果涉及爆破開采，在確定安全保護范圍時，還需要考慮到《爆破安全規程》（GB 6722-2014）的相關規定。如《爆破安全規程》第13.6.1規定“一般工程爆破個別飛散物對人員的安全距離不應小于表10的規定；對設備或建（構）物的安全允許距離，應由設計確定”，而表10所規定的淺孔爆破法破大塊的最小安全距離為300米。采用爆破方式開采的礦山如涉及壓覆問題時，就必須將爆破安全距離考慮進去。
2. 當地的特別規定
各省當地的具體政策是基于當地壓覆實際工作、各地地質情況所作出的具體規定。如《云南省國土資源廳關于進一步規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》中規定“調查范圍一般建設項目征地外延50-100米范圍，特殊項目由建設單位確定調查范圍”；《廣西壯族自治區國土資源廳關于進一步規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》中也規定“調查范圍一般為建設項目用地外延500米，特殊項目由建設單位確定調查范圍”；《江蘇省國土資源廳關于進一步規范江蘇省建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》中規定“建設項目壓覆礦產資源的評估范圍應不小于用地邊界外推300米（根據礦山采礦安全爆破距離規范），行業規定保護范圍大于300米的，按行業規定評估”。
上述相關規定實際上劃定了建設項目的最小影響范圍，雖然評估或調查范圍不一定與最后確定的壓覆范圍一致，但其往往會成為確定壓覆范圍的重要依據。因此，在不同的省份確定安全保護范圍時，還應當充分檢索當地的具體規定，將當地政策的要求作為確定安全保護范圍的重要參考。
3. 安全性評價
由于地質勘察專業性強，且每一個建設項目用地、礦區范圍的地質情況都有所不同，所以除了依據上述所討論的各項因素確定安全范圍，在必要時，還需要委托專業機構查明礦區地表變形、巖移和塌陷的機理、原因及分布規律，預測其發展趨勢、危害程度以及誘發其他不良地質現象的類型、位置、規模和對建設項目安全性的影響，從而進一步確定安全保護范圍。
總體而言，在長期的實踐工作中，從業人員就壓覆范圍的認定逐漸形成了一定程度上的共識。以固體礦產為例，對于露天開采的礦山，原則上以安全距離為主要依據，結合地表地形地質條件、邊坡、組構及直觀可視范圍等綜合因素，將對礦產的開采有影響的范圍納入壓覆范圍[2]；對于地下開采的礦山，以查明資源儲量范圍，按《三下壓規程》、采用移動角圖解投影圈定的礦區（礦權）范圍內的保護煤（礦）柱范圍即為壓覆區范圍[3]。但確定建設項目的壓覆范圍是一項專業性很強的工作，加之一直以來并沒有統一的規范對確定方法予以明確，各地政策、從業人員對于同一問題的認識也有差異。因此，在標準尚不明確的情況下，恰恰意味著當事人有更大的爭取空間，確定壓覆范圍并非是一件可以忽視的工作。我們在辦理礦產壓覆類案件的過程中需要和地質勘察單位保持好密切的溝通，結合建設項目和礦業權的客觀情況，充分運用確定壓覆范圍的基本原理，說服其按照對己方有利的方式、參數來建立模型并計算，為己方爭取更好的評估結果。

 

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[1] 山西省市場監督管理局《壓覆礦產資源評估技術規范》4.4條

[2] 陳遠興、向文勤、曾繼富：“建設項目壓覆礦產資源評估中壓覆范圍確定的相關問題探討”，《能源與環境》，2018年第4期。

[3] 陳曉甫、劉亞彬：“建設項目壓覆礦產資源之壓覆區范圍初探”，《中國國土資源經濟》，2019年第2期。

 

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作者簡介

 

夏偉
大成律師事務所 高級顧問

夏偉律師，中國人民大學法學學士，西南政法大學法律碩士，1999年入職高級法院，2009年任區法院副院長，2013年起任中級法院審監庭副庭長、審管辦主任，2014年被評為省級審判業務專家。2017年辭職任專職律師。
夏偉律師有20多年的法律工作經歷，對訴訟流程、特點有全面而深刻的理解，參與或代理了多起疑難案件，取得勝訴結果。夏偉律師對礦權壓覆、民間借貸、虛假訴訟、刑民交叉、執行異議等問題有深入研究。
夏偉律師曾開設《30堂民間借貸必修課》等課程，累計超過10萬學員參加學習。
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