《礦業權出讓收益征收辦法》的七大亮點和五大遺憾（完整版）

2023-06-05 17:44:12
來源：雨仁礦業律師
作者：范小強律師
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文章來源于：雨仁礦業律師，原文鏈接：雨仁研究 | 《礦業權出讓收益征收辦法》的七大亮點和五大遺憾（完整版）

2023年4月14日，財政部、自然資源部、國家稅務總局聯合印發《礦業權出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號，以下簡稱“10號文”），自2023年5月1日起施行，《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號，以下簡稱“35號文”）、《財政部自然資源部關于進一步明確礦業權出讓收益征收管理有關問題的通知》（財綜〔2019〕11號）同時廢止。

結合35號文及近年來的礦業權出讓收益征收模式的改革，筆者總體認為，相對于35號文而言，10號文通過調整征收方式、規范礦業權出讓收益市場基準價、起始價、調整礦業權出讓收益評估規則等措施階段性緩解了業內人士對于35號文的激烈情緒，有進步、有亮點，但是10號文關于出讓收益率征收的競爭情形中固定金額部分與逐年繳納相結合模式是否真正降低礦業權人探礦權階段的繳費壓力，還要與競買規則科學設定、起始價公平及超過特定金額的起始價能否分期繳納等配套制度制定及落實有關，如果配套制度不附隨、不科學、不協調，可能出現事與愿違局面；而且相對于礦業企業可持續發展及礦業強國所需的科學、高效、協調的礦業權出讓體制機制及業內人士的普遍期待，尚有五大遺憾。

就像《財政部、自然資源部、稅務總局有關負責人就<礦業權出讓收益征收辦法>答記者問》中指出“統籌考慮，先易后難，把握好調整政策的時度效。對看得準、企業反映強烈的問題先行解決完善，同時，繼續深化研究，不斷健全相關制度”的，希望10號文不是終點，而是完善礦產資源法關于出讓金及相關條款的起點，特別是在探礦權出讓方式及出讓收益方面。2023年5月29日，中國人大網公布了《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》，《礦產資源法》（修改）將于年內首次提請審議。不管是礦業從業者，實務屆人士及礦法理論研究者，還是政策制定者都必須思考，何種探礦權出讓制度及配套的出讓收益征收機制才能推動政府、資本方、探礦權人、勘查技術方等利益主體敢于投入，保障不同主體的合法權益，進而實現增儲上產，保障礦產資源產業鏈供應鏈安全。

一、10號文的七大亮點

亮點1：規范礦業權出讓收益評估中評估年限、資源儲量等參數選擇，維護評估結果的嚴肅性和科學性

2017年10月25日，為了落實35號文，中國礦業權評估師協會根據原國土資源部要求制定了《礦業權出讓收益評估應用指南(試行)》（以下簡稱“指南”），于2017年11月1日起施行。觀察相關評估實例，目前，對于礦山服務年限超過30年礦業權出讓收益評估中，評估金額畸高的主要原因一是礦業權范圍內的資源儲量（包括預測的資源量（334）？）均為評估利用資源儲量；二是評估期限覆蓋了礦山服務年限，而超過法定采礦許可證最長30年期限之后的評估科學性存在問題。這是礦業權出讓收益金額評估動輒達數十億，甚至上百億的原因之一，特別是大型、超大型煤礦探礦權出讓領域。

對此，在尊重礦業權評估規律和礦產資源開發規律的基礎上，10號文規定，調整礦業權出讓收益評估參數，評估期限最長不超過三十年，對于規范出讓收益評估報告、防止出讓收益評估總額虛高具有積極意義。對此問題，筆者曾在多個修改35號文的研討會上指出，在35號文修訂意見暫時難產的情況下，修改礦業權出讓收益評估規則和限制評估服務年限是可以起到立竿見影效果的亡羊補牢措施。

亮點2：將單純的按出讓收益金額征收或按出讓收益率征收變更為以出讓收益率征收為主的兩結合模式

35號文規定了以出讓收益金額征收為主、出讓收益率征收為輔的征收模式，并且將后者限定為資源儲量較大、礦山服務年限較長、市場風險較高情形。

10號文改變了35號文的出讓收益征收模式，這是一個重大改變；對列示于《按礦業權出讓收益率形式征收礦業權出讓收益的礦種目錄（試行）》（以下簡稱《礦種目錄》）內的144個礦種（占法定173個礦種的83.2%），分“按出讓金額征收”和“逐年按率征收”兩部分繳納出讓收益。其中，前者在探礦權出讓環節依據競爭結果確定；后者由礦業權人在開采銷售礦產品后依據銷售收入一定比例（即出讓收益率）按年繳納。實際上，10號文規定的該種征收模式已在實踐中出現過，例如前段時間沸沸揚揚的新疆若羌縣瓦石峽南鋰礦勘查探礦權60.8億元出讓事件，《新疆若羌縣瓦石峽南鋰礦勘查探礦權掛牌出讓公告》顯示，掛牌起始價：1580.9025萬元，要求一次性繳納掛牌競爭確定的出讓收益（金額部分）；開采時，每年按照上年度銷售收入的1.4%繳納采礦階段出讓收益（收益率部分）。油氣探礦權出讓也實踐過類似出讓收益征收模式。

出讓《礦種目錄》之外的礦種，按照出讓金額征收礦業權出讓收益，主要適用于普通建筑用砂石土及石材類礦種。相對于《礦種目錄》之內的礦種，由于涉及多個配套制度制約和影響，出讓收益率征收對礦業權人的影響尚無法判斷，但是，對于直接出讓采礦權的第三類礦產而言，10號文規定了明確的分期繳納規則，這有助于解決筆者曾長期呼吁的建筑石料采礦出讓中分期繳納期限亂象（有情趣這可查閱法緣法友微信公眾號《砂石采礦權出讓“火”熱但“水”深，謀定后動見真功（修訂版）》）。

亮點3：規范了出讓金額分期繳納情形，有利于降低礦業權人的資金繳付壓力

相對于35號文第十三條規定的分期繳納制度，10號文第十二條關于探礦權出讓收益首次征收比例不得低于探礦權出讓收益的10%且不高于20%的規定，可有效降低探礦權人的資金壓力，但是由于該種繳費模式僅適用于29個礦種，故主要受益于直接出讓采礦權的第三類礦產。

對于近年來建筑石料礦采礦權動輒高達幾十億元人民幣的成交價，10號文第十二條關于采礦權出讓收益分期繳納規定對于緩解采礦權人的資金壓力，集中精力、財力盡快完成礦山建設具有重要意義。例如2023年5月6日，九江市自然資源柴桑區分局掛牌出讓“柴桑區朗山礦區建筑石料用灰巖礦”采礦權，出讓公告指出“繳納采礦權出讓收益成交金額的20%，余下的80%均分11年繳清”，這明顯將10號文作為政策依據，將有利于吸降低引投資者的資金交付壓力。

亮點4：基于事權和財權相匹配原則，明確了海域礦業權出讓收益的央地分配比例和跨管轄海域出讓收益的分配比例

近年來，隨著隨著海砂采礦權出讓的興起，以及海域油氣探礦權出讓的推進，確立跨海域出讓收益分配比例很有必要。對此，10號文規定，地方管理海域的礦業權出讓收益，由中央和地方按照4:6的比例分成；其他我國管轄海域的礦業權出讓收益，全部繳入中央國庫。

關于海域油氣礦業權范圍同時跨省級行政區域與其他我國管轄海域的出讓收益分配問題，按成交價征收的部分，按照海域管轄權確定具體征收機關，并按所占的海域面積比例分別計征；按出讓收益率形式征收的部分，依據鉆井平臺所在海域確定具體征收機關。

亮點5：明確了財政、稅務、自然資源主管部門在礦業權出讓收益征繳體制中的權責

一是，延長了繳款期限。將礦業權人繳款時限從收到繳款通知書7日內延長至30日內，便于礦業權人籌集資金。

二是10號文明確了自然資源、稅務部門之間的費源信息傳遞按照《財政部自然資源部稅務總局人民銀行關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號）的規定執行。

礦業權出讓收益征繳流程如下圖：

亮點6：確立了礦業權出讓收益減繳和緩繳制度

我國《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十五條建立了探礦權使用費和探礦權價款減繳、免繳制度，規定對于國家鼓勵勘查的礦種、鼓勵勘查的區域，探礦權人提出申請經主管部門審查批準，可以減繳、免繳探礦權使用費和探礦權價款。原國土資源部與財政部曾專門制定了《探礦權采礦權使用費減免辦法》（國土資發〔2000〕174號）予以落實，但是對于探礦權價款減繳、免繳并未有具體規范性文件予以落實。

10號文第二十條規定：“ 對國家鼓勵實行綜合開發利用的礦產資源，可結合礦產資源綜合利用情況減繳礦業權出讓收益”，明確建立了礦業權出讓收益減繳制度，對于激勵礦業權人加大技術創新力度，提高礦產資源綜合開發利用、集約利用水平具有積極意義。對此，在礦產資源綜合開發利用領先的礦山企業，可利用該政策，在充分準備相關支持材料的情況下，向自然資源部提出減繳礦業權出讓收益申請。

亮點7：自然資源部承諾加強對礦業權出讓收益市場基準價的監督指導，對起始價、銷售收入的確定原則予以指導和規范，有利于全國礦業權出讓市場的統一與公平

實踐中35號文存在的一個重大問題就是不同地方關于礦業權出讓收益市場基準價的大行徑庭，筆者曾對此予以披露（詳見法緣法友微信公眾號：完善礦業權出讓收益制度的具體建議——礦業權出讓收益系列研究之九、正視探礦權“出讓收益”征收中存在的問題，“立善法、求良治”！）。對此，10號文提出了如下要求，一是要求省級主管部門科學制定礦業權出讓收益市場基準價，應考慮地質勘查工作程度、區域成礦地質條件以及資源品級、礦產品價格、開采技術條件、交通運輸條件、地區差異等影響因素，科學設計調整系數，綜合形成礦業權出讓收益市場基準價；二是礦業權出讓收益市場基準價經省級人民政府同意后公布執行，并將結果報自然資源部備案。三是礦業權出讓收益市場基準價應結合礦業市場發展形勢及時調整，既不能太頻繁，也不能間隔時間太長，10號文將每兩年更新一次，變更為三年。四是自然資源部應加強對省（自治區、直轄市）礦業權出讓收益市場基準價制定情況的檢查指導。

對于出讓收益率征收出讓收益而言，起始價對于協議出讓更為重要，而對于競爭出讓的掛牌和拍賣而言，競價規則及競買人數比起始價的確定更為重要。這就可以解釋新疆若羌縣瓦石峽南鋰礦勘查探礦權掛牌出讓時，掛牌起始價僅為1580.9025萬元，但最終成交價卻高達60.8億元；而斯諾威公司54.2857%股權（公司控制了鋰輝石采礦權）拍賣歷史將給業內人士提供了生動的研究素材，2022年11月25日啟動拍賣，起拍價2億元，根據競買規曾9次熔斷，起到了一定的冷卻、降低競買人風險的作用。

需要注意的是，出讓收益率征收確定的起始價不與資源儲量掛鉤，主要依據礦業權面積，綜合考慮成礦條件、勘查程度、礦業權市場變化等因素確定；對于起始價征收標準，地方無權獨立制定，由省級自然資源主管部門、財政部門參照自然資源部、財政部制定的起始價指導意見制定，報省級人民政府同意后公布執行。這有利于自然資源部作為礦產資源所有權人的代理人對國有自然資源資產進行統籌考慮及監督指導。

二、10號文五大遺憾

遺憾1：10號文并未區分探礦權出讓的不同情形，分類制定征收模式，同時，沒有同步制定出讓收益的使用辦法，以破解當前制約地質找礦突破主要體制機制

實踐中，設定探礦權的勘查區塊，一部分是空白區；一部分是國家財政投入部分資金，形成少量地質資料的；還有一部分是具有評審備案資源儲量的，情形不同，性質不同，應分別適用不同的處理機制。前兩種屬于典型的風險勘探階段，第三種屬于典型的國家出讓礦產資源資產。總之，在探礦權階段，探礦權人并沒有動用礦產資源，但國家卻將其收取的探礦權成交價作為反映國家所有者權益的出讓收益是不合適的。

2017年4月20日，國務院發布《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發〔2017〕29號，下稱“29號文”），該文件要求：“財政部、國土資源部要牽頭建立礦產資源權益金制度改革部際協調機制，強化統籌協調，明確職責分工，會同有關部門抓緊制定礦產資源權益金征收使用的具體管理辦法，妥善做好新舊政策的過渡銜接。”如何體現國家投入查明礦產資源后的探礦權出讓收益與企業自主投入查明礦產資源后的出讓收益的征收差別，是考驗立法者、行政管理機關及礦業參與者的難題。制定配套的礦業權出讓收益使用管理辦法，明確已繳納出讓收益的自主查明礦產資源的企業在符合條件時國家可將其已繳納的部分出讓收益予以返還，或者在年度繳納的出讓收益中抵扣適當份額，可能是一條路徑。該思路與2019年自然資源部向政協委員的復函精神相契合[1]。

遺憾2：未依據《稅收征收管理法》將滯納金征收標準由按日加收千分之二降為萬分之五

10號文第三十三條規定，礦業權人未按時足額繳納礦業權出讓收益的，從滯納之日起每日加收千分之二的滯納金，加收的滯納金不超過欠繳金額本金。

按日加收千分之二滯納金的法律依據，一般認為是《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第31條和《礦產資源開采登記管理辦法》第21條，但是筆者認為該依據并不合法、合情、合理。建議以《稅收征收管理法》第三十二條規定的按日加收萬分之五作為滯納金征收標準。實際上，筆者早在2017年7月19日就已在雨仁礦業律師微信公眾號《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》的學習體會（三）中提出（有興趣者可登陸查閱完整版），但人微言輕，并未受到業內重視。主要理由如下：

1.考察相關法律及行政法規的立法史，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第31條和《礦產資源開采登記管理辦法》第21條正是借鑒了1992年《稅收征收管理法》第二十條之規定，但并未隨著《稅收征收管理法》對該條的修改而修改。

《稅收征收管理法》（1992年）第二十條第二款規定：“納稅人未按照前款規定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按照前款規定期限解繳稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款2‰的滯納金。”

鑒于《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》頒布于1998年，制定機關為國務院，而《稅收征收管理法》制定于1992年，屬于基本法，制定機關為全國人大，故，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第31條和《礦產資源開采登記管理辦法》第21條分別依據1992年《稅收征收管理法》第二十條做出相應規定，也是合法合情合理的。

但是，《稅收征收管理法》于2001年進行了修訂，第三十二條明確規定：“納稅人未按照規定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按照規定期限解繳稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。”很明顯，2001年《稅收征收管理法》修訂時，國家將滯納金征收標準從千分之二降低到萬分之五，該條款一致延續到現行《稅收征收管理法》（2015年）。

遺憾的是，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》雖然在2009年曾進行個別條款修正，但按日加收千分之二的滯納金征收條款并未依據當時有效的上位法《稅收征收管理法》第三十二條進行相應修改。作為稅收基本法，《稅收征收管理法》明確規定了懲罰性質的滯納金比例，而礦業公司欠繳出讓收益的性質與納稅人欠繳稅款的性質相似。因此，鑒于作為《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第31條和《礦產資源開采登記管理辦法》第21條上位法依據的《稅收征收管理法》在2001年已將滯納金征收標準由千分之二降低到萬分之五，故，欠繳礦業權出讓收益的滯納金征收標準依據《稅收征收管理法》（2015）第三十二條進行規范完全具有法律依據，也更合情、合理。

2.出讓收益和探礦權價款和采礦權價款的性質不同，將規范探礦權價款和采礦權價款的行政法規直接作為按日加收千分之二滯納金的依據不合邏輯、不合法理。

3.出讓收益滯納金征收標準適用《稅收征收管理法》（2015）第三十二條，有利于統一法律體系的理解和法律適用標準，有利于法治統一，有利于降低礦業企業負擔，有利于營商環境的改善，有利于刺激礦業企業加大地質找礦投入積極性，保障國家資源安全。

遺憾3：10號文規定了協議方式出讓《礦種目錄》內礦種時起始價的確定原則，但并未明確更為普遍的競爭性出讓底價的確定原則。

10號文第八條僅規定了按競爭方式出讓探礦權、采礦權的，在出讓時征收競爭確定的成交價，但并未規定作為競爭性出讓的起始價（底價）的確定原則；該底價顯然與協議方式出讓時的起始價不同，從邏輯上講，應遠低于后者。

依據《礦業權出讓交易規則》（自然資規〔2023〕1號）和《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》（國土資發[2003]197號），招標標底、拍賣和掛牌底價由出讓人在開標前、拍賣前或者掛牌期限屆滿前，由主管部門委托礦業權評估機構或者采取詢價、類比等方式進行評估，并根據評估結果和國家產業政策等綜合因素集體決定。但該規定僅解決了標底或底價的確定機關，但并未解決有關機關確定標底或低價時的考量因素或確定原則問題。

筆者并不認同在探礦權階段全部采取招拍掛方式出讓，但確定要執行時也應分別對待、公平設置。初步認為，對于財政有投入并有初步勘查成果資料的區塊，可以區塊面積分擔的財政投入資金及必要的財務成本作為探礦權競爭性出讓底價；對于空白區，或僅有少量地質資料的區塊，以區塊面積為依據參照鄰近政府征收綜合片區成本價而確定；對于達到普查及以上級別具有評審備案資源儲量的，按照成本法評估后，作為競爭性出讓的起始價。

遺憾4：10號文未明確規定出讓收益率征收時，前端成交價畸高是否可分期繳納

10號文第十二條規定了出讓金額形式征收礦業權出讓收益的分期繳納原則，相對于35號文的原規定，這是一大進步，但是由于該分期繳納原則僅適用于29個礦種。當144個《礦種目錄》內適用出讓收益率征收探礦權、采礦權出讓時，如果參與競買人較多，前端成交價可能畸高，10號文卻并未明確此時探礦權人或采礦權人是否可以分期繳納，這是一大遺憾。當然，該問題可以通過個案請示予以解決，但是作為制度如果事先已有所規定，作用會更好。

同時，10號文并未對競爭性出讓《礦種目錄》內探礦權的競價規則提出指導意見或予以限制，這就很可能造成起始價并不高，但由于競買人較多而競價規則不合理、競買人不冷靜，導致成交價畸高情形的出現，新疆若羌縣瓦石峽南鋰礦勘查探礦權出讓就是一個典型。

2023年2月21日，《新疆若羌縣瓦石峽南鋰礦勘查區塊掛牌出讓結果公示》顯示，新疆若羌縣瓦石峽南鋰礦勘查探礦權掛牌出讓成交價為608830.90萬元人民幣，相對于掛牌起始價1580.9025萬元，溢價近400倍；但新疆志特新材料有限公司因自身原因未按出讓公告約定簽訂《探礦權出讓合同》，2023年04月23日新疆自然資源廳發布了《關于取消新疆志特新材料有限公司競得資格并實施聯合懲戒的公告》。至此，新疆若羌縣瓦石峽南鋰礦探礦權出讓好像一場鬧劇，究其原因，固有競買人不冷靜，鋰礦及鋰鹽產品大幅下跌等原因，但競買規則不完善也對畸高成交價起到了推波助瀾的作用。與此相似，斯諾威公司54.2857%股權（公司控制了鋰輝石采礦權）拍賣歷史將給業內人士提供了生動的研究素材，2022年11月25日啟動拍賣，起拍價2億元，多輪拍賣時，根據競買規則曾9次熔斷，特殊的競買規則起到了一定的冷卻、降低競買人風險的作用。

遺憾5：將“申請在先方式取得，未進行有償處置且不涉及國家出資探明礦產地的探礦權、采礦權”與“無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權”同等處理，有違公平

10號文第二十九條和第三十條將以“申請在先方式取得，未進行有償處置且不涉及國家出資探明礦產地的探礦權、采礦權”與“無償占有屬于國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權”同等處理，并不公平。前者是根據2017年7月1日之前的法律及政策，不需要繳納探礦權采礦權價款的，作為礦業權價款替代者的出讓收益不應適用于2017年7月1日之前合法設立的申請在先礦業權，否則違反了法不溯及既往的基本原則。如果國家強制性收取，也應充分考慮企業自主投入查明資源儲量的投入成本及相應利息。

后者是按照原價款政策必須繳納礦業權價款，由于種種原因未繳納，對其按照現行出讓收益政策進行征收，甚至對其進行一定的行政處罰，合法、合情、合理。