國外國家公園等特殊地區礦業管理模式梳理與分析

2022-10-21 16:47:52
來源：雨仁礦業律師
作者：靳松
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文章來源于：雨仁礦業律師，原文鏈接：雨仁研究 | 國外國家公園等特殊地區礦業管理模式梳理與分析

隨著全球工業化進程的不斷加深,各個國家政府對于本國的環境保護要求日益提高。西方發達國家在上個世紀中期已紛紛建立了以自然保護區等生態脆弱區為主的國家公園體系，且規模逐漸擴大、標準逐步完善。本文梳理美國、英國、加拿大、澳大利亞等國家的國家公園內礦產資源勘查開發管理模式，并與我國保護地等特殊地區礦產資源管理模式進行對比分析。

一、美國

美國國會設立國家公園管理局（NPS），旨在保護美國最知名、最有特色的區域內景點、野生動物、自然和歷史資源，為當代或后代留下寶貴的財富。根據《國會法案》或《總統令》設立的所有國家公園體系內的國家公園（下文稱“體系內國家公園”），必須遵守本保護令。1976年，國會頒布了《國家公園采礦法》（《美國法典》第16卷第1901 條及以下），將新的采礦點納入體系內國家公園管轄范圍。國會還在該法中要求內政部長針對在體系內國家公園內行使現行專有或非專有采礦權的活動進行監管。內政部長已將這項權力委派給國家公園管理局。

1.準入條件

在所有體系內國家公園內，如果不是通過騎獸或步行進入礦點，則必須首先獲得國家公園管理局的批準。國家公園管理局的審批程序包括：

(1)提交一份作業計劃，詳細說明建議在礦點實施的所有采礦作業。計劃中應包括：作業方，權利人、承租人、受讓人或授權代表的姓名地址；作業區、進出作業區的現有道路或提議通道、提議的采礦區、地表設施的位置和描述的作業圖；運輸方式和作業中使用的主要設備；作業的描述、每階段作業和作業竣工的預計時間表；待開采資源的種類和范圍；采礦回填計劃；為遵守所有適用的聯邦、州和地區法律法規所采取的全部措施；包括且不限于地表破壞、廢棄物回收、礦坑回填等方面內容的環境影響評價報告；其他便于主管部門能夠有效地分析作業將對國家公園的維持、管理和公眾使用造成影響的報告。

(2)國家公園管理局審核，確定計劃符合《美國聯邦法規》。準入審核不僅限于道路，而且還包括飛機和其他方式的進入。國家公園管理局批準提出的計劃時，可改變作業方提議的準入路線、方式、時間和頻次，從而最大程度地減小對公園資源的損害，同時，必須繳納保證金。

如果在獲得國家公園管理局批準的作業計劃書之前，已獲得了礦點的準入和采礦權，則只有在獲得該機構批準的作業計劃書之后，才能在礦點實施采礦活動。

2.備案要求

對于國家公園中已有采礦權，需限期至國家公園管理部門進行登記備案，限期未備案的采礦權視為無效。對于國家公園中新設立的采礦權，應根據《聯邦土地政策和管理法》的規定，在土地管理局登記。此外，國家公園的采礦權人必須每年向土地管理局和國家公園管理部門提交一份保留礦權的意向報告，以及年度開展工作的證據。

3.繳納費用

（1）年度維護費用

針對每個礦權或礦點，向對應的土地管理局辦公室支付100美元年費。以下情況例外：權利人在聯邦土地上持有不超過10個礦點，并且完成必要的年度工作；經授權管理部門批準的，最終可復墾工作的采礦權等。如果權利人未按要求繳納，其礦權將被依法沒收。

（2）保證金

作業計劃獲得批準之后，作業方必須向合規擔保人提交適當的履約保證金，保證金可用美國國債替代。但市場價值至少等于所要求的保證金的金額。保證金或債券的金額相當于預計完成回填要求所需成本。作業方及其擔保人在保證金或債券押金項下的責任和義務持續到負責人確定已經成功完成了作業區的回填為止。當批準的作業計劃規定的所有回填都已經完成之時，負責人應通知作業方，保證金或債券押金項下的履約責任已完成，退還保證金或債券押金。

4.事中檢查

主管部門批準作業計劃后，主管部門有權監督和檢查礦點作業活動。國家公園管理局工作人員有責任確保作業人的作業按照批準的作業計劃予以實施。國家公園管理局有權檢查所有作業項。

5.復墾工作

權利人必須在實際作業中，盡可能同時進行復墾工作。礦權人完成現場主管批準的作業計劃中規定的作業后6個月內，最終的復墾工作必須開始。主管部門將仔細研究該計劃，并確定計劃提出的復墾工作是否完全符合法定的復墾標準要求。具體復墾標準如下：

對于沒有地表使用限制的礦點，權利人必須移除用于作業的所有地上結構、設備和廢品，并恢復作業區，確保對聯邦所屬土地不造成干擾或損害。

對于具有地表使用限制的礦點，權利人必須采取一切必要措施，恢復自然條件和自然過程，并將該區域盡可能恢復到原貌。

6.處罰

如果違反批準的作業計劃、無保證金、或違反其他聯邦法規在礦點實施的采礦活動，將被處以罰單或監禁。若在礦點從事與采礦無關的活動（例如：偷獵），將會受到國家公園管理局或當地執法機構的傳喚和逮捕。對于未經批準開展采礦作業的，將被視為擅闖領地，將受到刑事處罰。

二、英國

在英國，除了石油、天然氣、煤、金和銀外，礦產屬于私人所有。英國沒有統一的國家礦產勘查開發許可制度，中央政府制定包含礦產在內的空間規劃法規與政策，地方政府及國家公園管理局負責轄區內空間規劃的編制與實施，即“中央出政策，地方負主責（編制及執行等）”。如在礦產規劃過程中，遇到礦產資源必須設立“礦產保護區”；進行礦產開發時必須取得規劃許可；在礦產保護區開展非礦建設，必須經過充分協商，盡量先礦后非礦。在授予礦產開發規劃許可時，確保不對自然環境和歷史環境、人類健康產生不可接受的不利影響。

在英國保護區內允許進行礦產資源開采工作，但需要保證當地環境不受影響。如威奇法姆油田在這方面取得了一些成功經驗。為了取得在該地區的油氣勘探開發生產許可,威奇法姆油田和當地貿易工業部門、環保部門、自然保護區管理部門及當地社會名人組成了環保委員會,制定了5項準則:互相協商、公眾交流、聽取反饋、取得一致、實現承諾。具體開展的工作：

（1）作業前首先開展景觀環境影響評價。

（2）非常注意森林保護。

（3）對地下文物和地面植被也嚴加保護。

（4）在鉆井施工作業中,使用低噪聲鉆井設備,控制外界噪聲低于40dB(A)。

（5）井場建設成為永久性設施。

（6）井場內所有落地油、采油廢水、生活污水、雨水,以及其它地面水等,全都收集起來,經油水分離和過濾處理后,污油回收,廢水全部通過注水井回注。

（7）廢泥漿做了無害化處理。

（8）利用叢式井和長距離水平井技術,盡可能少占地和避開高度環境敏感地帶。

（9）實行規范化管理。各種健康、安全和環境標識醒目安全設施齊全。垃圾分類保管和回收。

采取上述措施后,污染物被嚴格管理和處理,環境景觀和森林得到有效保護,整個威奇法姆油田已經與周圍環境融為一體。

三、加拿大

礦產資源為加拿大經濟做出了重要貢獻，為保障加拿大經濟可持續發展，必須發現新的礦產資源。為了使加拿大能夠充分發揮其礦產資源的潛力，必須在規定的范圍內，為礦產勘查提供最廣泛的土地作為基礎。在建立和管理保護區時，政府將充分考慮該地區的礦產潛力，在符合聯邦立法和政府政策的情況下，以符合環境保護和社會發展為目標的前提下，可以對礦產資源進行勘查開采。只有在特定條件證明下，并且經過認真分析經濟和社會影響之后才會對當地礦產開發活動進行限制，限制期限最長5年，根據需要可能延續。

當前加拿大政府向保護區內礦業權人保證：當找到可供開采的礦體時，只要符合所有法定和監管義務，并獲得相關政府批準，就可以對資源進行開發。對于被限制的礦業權人，將保護礦業權人的合法權益，公開礦業權撤銷和補償政策。

四、澳大利亞

目前未發現澳大利亞針對保護區內礦業權實行某項特殊政策，依據澳大利亞聯邦政府《環境和生物多樣性保護法（1999）》（EPBC）的有關規定，對那些可能造成重大環境影響的活動均需進行環境評估和審批。該法規定的具有全國意義的環境事件包括：海洋環境、受保護的世界遺產、國家遺產、加入《拉姆薩爾國際公約》的濕地、國家瀕危物種、遷徙物種等。如果涉及到上述內容，就必須經過澳大利亞聯邦政府環境部長批準后才能開展礦業活動。

項目申請人獲得環境許可證，大致分3個階段：

提交申請——申請人將開發計劃交給澳大利亞聯邦政府環境部長，他在20個工作日內決定是否要按照EPBC的規定進行審批。如需要審批則進入第二個階段，即評估階段。

評估——澳大利亞聯邦政府環境部長可用多種方法評估，如對原始文件進行評估、要求編制環境影響說明書或者開展各種調查。州/領地的評估也可以視項目的不同而采取不同的程序。

批準——分為批準、有條件批準和拒絕批準3種類型。如果沒有得到批準，申請人可以在修改開發計劃之后重新申請，但要得到州/領地以及地方政府的同意。

在澳大利亞，礦業企業均要依法編制礦山環境保護和關閉規劃，將環境保護和生態恢復放在重要位置。在采礦之初就開始制定礦山關閉計劃，并將礦山關閉成本列入支出項目，明確職責分工，建立一整套指標來考核礦山關閉是否符合有關部門的要求。如果礦山關閉或尾礦沒有得到適當處理，勢必對環境造成不良影響，不僅妨礙地方的產業轉型和可持續發展，也影響企業聲譽。澳大利亞還設立了“礦山關閉基金”，資金主要來源于礦山企業的上繳，用于礦山關閉后的生態恢復、設施拆除、產業轉型等目的。如果企業按照標準完成了閉坑的相關工作，上繳資金將被返還。

五、國內外保護區內礦業政策對比

全球有超過23萬個自然保護區，其中21萬個以上自然保護區位于陸上，占陸地面積15％左右。據世界資源研究所等機構估算，全球現有約75％的探礦和采礦區位于自然保護價值高、流域壓力大的地區；25％以上的礦業項目位于自然保護區10km半徑內；世界遺跡保護區中有25％受礦業項目影響。很多礦業國存在自然保護區與礦業權重疊現象。

與我國目前的政策（或實際做法）相比，國外保護區內的礦業政策主要有以下特點：

（一）保護區內礦業權人的合法權益得到保障

多數國家，并未從政策上強制要求保護區內的礦業權退出保護區，尤其是在保護區之前設立的礦業權。通常是通過協商、補償、置換等方式在保障礦業權人合法權益不受侵害的基礎上，礦業權人按照自身意愿退出保護區。如加拿大政府向保護區內礦業權人保證：當找到可供開采的礦體時，只要符合所有法定和監管義務，并獲得相關政府批準，就可以對資源進行開發。對于被限制的礦業權人，將保護礦業權人的合法權益，公開礦業權撤銷和補償政策。

（二）支持保護區內的礦產資源勘查工作

由于礦產資源勘查對于自然環境擾動較小，國外通常支持在保護區內開展礦產資源勘查工作，如英國在保護區內如發現礦產資源，需設立專門的“礦產保護區”，且礦業活動優先于非礦活動。

（三）提高保護區內礦業活動對于環境影響的評價標準

與我國從政策上強制要求礦業權退出的“強硬”做法不同，國外通常采用提高環境影響“門檻”的方式，同樣可以達到促使礦業權人退出的目的。

1.重新登記，逾期歸零

部分國家要求保護區內所有礦業權在一個期限內，必須向管理部重新登記（需要注意的是，僅僅是登記，并不進行審批，以此淘汰一些已無人管理的“死礦”。登記手續也極其簡單）。沒有在規定時間內重新登記的，視為永久放棄權利。

2.嚴苛監管，擠出市場

在保護區范圍內任何礦業活動要接受更為嚴格的條件和監管。任何礦業權，在開展任何形式的勘查開采活動前，包括使用道路，都必須向管理部門提出申請。同時，還要提交工作計劃，詳細描述擬進行的工作、使用的主要設備、開采范圍、采礦數量、復墾計劃和保證金、全面完整的環評報告。除通行和運輸之外，任何開發活動不得超出礦業權范圍。批準后的計劃必須嚴格遵守，有變化的，必須提交修訂后的工作計劃。公園內土地復墾的要求比其他地方更加嚴格。由于礦產資源開發的成本大大提高，利潤不高，礦山無利可圖，大部分逐步退出了保護范圍。