導(dǎo)  讀

“雙評(píng)價(jià)”是編制國土空間規(guī)劃的重要依據(jù)，在國土空間規(guī)劃中發(fā)揮著基礎(chǔ)與先導(dǎo)作用，但其科學(xué)性與實(shí)用性卻受多因素制約，影響了規(guī)劃結(jié)果的合理性與準(zhǔn)確性。文章結(jié)合地方“雙評(píng)價(jià)”與“三線”劃定實(shí)踐，提取“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果中的多宜性區(qū)域，分析空間多宜性對“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果指導(dǎo)規(guī)劃決策的影響，識(shí)別“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果與規(guī)劃最終方案的差異，審視“雙評(píng)價(jià)”在國土空間規(guī)劃工作中的定位與作用，反思其在指導(dǎo)規(guī)劃決策中存在的缺陷，并從完善“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)體系、充分發(fā)揮“雙評(píng)價(jià)”指導(dǎo)作用、構(gòu)建多元化決策支持系統(tǒng)等方面提出相關(guān)建議。

本文引用信息

孫愛博，公云龍，金志豐，侯湖平，張紹良，趙 健，基于規(guī)劃實(shí)踐的國土空間“雙評(píng)價(jià)”審視與反思[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2022，35（5）:63-69

 

 0 

引言

2017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，將開展基礎(chǔ)評(píng)價(jià)作為試點(diǎn)主要任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)開展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)與國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（以下簡稱“雙評(píng)價(jià)”），為劃定“三區(qū)、三線”奠定基礎(chǔ)。2018 年4月，習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上提出，要按照“多規(guī)合一”的要求，在“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上，抓緊完成長江經(jīng)濟(jì)帶“三線”劃定工作，科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)格局，建立健全國土空間管控機(jī)制。2019年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，強(qiáng)化底線約束，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全。2020年1月，自然資源部辦公廳印發(fā)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南（試行）》（簡稱“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)指南），為“雙評(píng)價(jià)”實(shí)踐提供指導(dǎo)。這一系列戰(zhàn)略要求與政策意見都明確了“雙評(píng)價(jià)”在國土空間規(guī)劃決策中的基礎(chǔ)性作用，也體現(xiàn)了其在我國國土空間規(guī)劃編制中的地位，“雙評(píng)價(jià)”已然成為國土空間規(guī)劃重要的前置性工作環(huán)節(jié)。

然而，隨著全國國土空間規(guī)劃工作的推進(jìn)及相關(guān)研究的不斷深入，學(xué)界對“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)方法的科學(xué)性與實(shí)用性產(chǎn)生較大爭議，主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是資源環(huán)境承載力與國土空間開發(fā)適宜性的概念與內(nèi)涵界定不夠明確，科學(xué)機(jī)理與內(nèi)在邏輯不清；二是“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)方法不科學(xué)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建缺乏依據(jù)。從“雙評(píng)價(jià)”的實(shí)踐方面來看，現(xiàn)有研究多為“雙評(píng)價(jià)”方法體系在國土空間規(guī)劃中的實(shí)踐應(yīng)用或基于“雙評(píng)價(jià)”的“三區(qū)三線”劃定方法探討。但國土空間“三區(qū)三線”劃定不是一個(gè)簡單的技術(shù)過程，而是一個(gè)多方參與者價(jià)值表達(dá)的權(quán)衡過程。在這樣一個(gè)多方利益交互過程中，“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果在何種程度上能夠輔助規(guī)劃決策的形成？規(guī)劃決策又在多大程度上依賴于“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果？這是解答“雙評(píng)價(jià)”在國土空間規(guī)劃中先導(dǎo)性作用的重要問題，然而當(dāng)前對此類問題的研究并不充分。

為此，本文基于某縣國土空間“雙評(píng)價(jià)”與“三線”劃定實(shí)踐，首先疊加該縣城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性與生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)結(jié)果，分析國土空間的多宜性特征，其次套合該縣國土空間“三線”劃定方案，分析“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果與規(guī)劃方案的一致性與差異性，從實(shí)踐層面反思當(dāng)前“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)方法輔助規(guī)劃決策的不足，以期為“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)方法的改進(jìn)與我國國土空間規(guī)劃決策體系的優(yōu)化提供參考。

 1 

 “雙評(píng)價(jià)”在國土空間規(guī)劃編制中的應(yīng)用與困境

1.1 以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃編制過程

“雙評(píng)價(jià)”以國土空間高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，通過分析區(qū)域資源稟賦與環(huán)境條件，研判國土空間開發(fā)利用問題與風(fēng)險(xiǎn)，形成承載規(guī)模與適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，為國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化、“三線”劃定等提供基礎(chǔ)性依據(jù)。當(dāng)前，“雙評(píng)價(jià)”在國土空間規(guī)劃編制與國土空間治理中的支撐性與基礎(chǔ)性作用逐漸成為基本共識(shí)。

我國國土空間規(guī)劃編制可劃分為“雙評(píng)價(jià)”預(yù)判與規(guī)劃方案決策兩個(gè)過程（圖1）。首先，規(guī)劃師（技術(shù)人員）依據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南（試行）》針對規(guī)劃區(qū)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)三大核心功能開展本底評(píng)價(jià)，形成“雙評(píng)價(jià)”成果，用以表征特定國土空間對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城鎮(zhèn)建設(shè)的承載規(guī)模，以及對開發(fā)利用活動(dòng)的適宜程度與生態(tài)保護(hù)的重要程度。“雙評(píng)價(jià)”預(yù)判結(jié)果的形成過程主要依托于指標(biāo)體系構(gòu)建與計(jì)算，是基于模型的決策，是客觀的事實(shí)判斷過程。其次，依據(jù)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果，政府與規(guī)劃人員溝通協(xié)作并結(jié)合地方國土空間利用現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)，完成國土空間規(guī)劃最終方案的決策。規(guī)劃方案的決策過程一定程度上依托決策者價(jià)值體系，是基于決策者價(jià)值偏好的決策，是主觀的價(jià)值判斷過程。

圖1 以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃編制過程

長期以來，各類自然資源分屬不同職能部門管理，缺乏綜合統(tǒng)籌，“雙評(píng)價(jià)”將所有自然資源統(tǒng)一摸底、統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一分析，找準(zhǔn)問題、精準(zhǔn)評(píng)估，為此提供整合契機(jī)。“雙評(píng)價(jià)”具有技術(shù)理性優(yōu)勢，通過測算可確定資源、環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承載規(guī)模，識(shí)別現(xiàn)狀問題與潛在風(fēng)險(xiǎn)，明確保護(hù)性指標(biāo)；同時(shí)可得到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果與生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)結(jié)果，在統(tǒng)籌市縣“三線”劃定、指標(biāo)分配、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、政策差別化供給等方面給予客觀指導(dǎo)。此外，“雙評(píng)價(jià)”可建立自然資源部門同生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等其他相關(guān)部門對國土空間利用的認(rèn)知與共識(shí)，為國土空間規(guī)劃編制提供決策支持。

1.2 “雙評(píng)價(jià)”支撐國土空間規(guī)劃決策的困境

(1)空間多宜性、利益多元化、利用排他性共同限制了“雙評(píng)價(jià)”的指導(dǎo)作用。國土空間是以生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間等自然地理空間為基底，同時(shí)受人類社會(huì)活動(dòng)影響的人地耦合系統(tǒng)，是國土空間規(guī)劃與“雙評(píng)價(jià)”的作用對象。國土空間具有多功能性與多用途性，是多宜的。例如城市周邊的耕地，土壤肥沃適宜耕作；同時(shí)地勢平坦、環(huán)境容量較好，適宜建設(shè)。“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果則會(huì)顯示該區(qū)域同時(shí)具有較高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性與城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性，可滿足多種需求。然而，國土空間的利用排他性使得同一國土空間在同一時(shí)間只能實(shí)現(xiàn)一種空間用途，一旦確定某一空間界限的一種用途，就必然使之失去其他用途。在新的歷史條件下，人們對可持續(xù)發(fā)展、城市蔓延、生態(tài)環(huán)境等多元發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注形成了多樣化的國土空間規(guī)劃利益導(dǎo)向。空間多宜可滿足不同群體的多樣化需求，但利用排他使其無法同時(shí)滿足所有人，在此條件下，決策者的價(jià)值體系與主觀偏好將成為規(guī)劃方案形成的主要依據(jù)。因此，只要國土空間多宜沖突與決策主體多元化價(jià)值存在，“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果支撐規(guī)劃決策的作用就只能是有限的。

(2)技術(shù)理性制約“雙評(píng)價(jià)”的科學(xué)性與實(shí)用性。在技術(shù)理性下，“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的合理性取決于各類評(píng)價(jià)指標(biāo)與閾值的有效選取，然而實(shí)踐中指標(biāo)選取不符合地方實(shí)際、閾值確定依據(jù)不足等問題突出，使得評(píng)價(jià)結(jié)果往往與評(píng)價(jià)區(qū)域?qū)嶋H情況有所出入，制約了“雙評(píng)價(jià)”的科學(xué)性。例如某市級(jí)生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)將特殊物種保護(hù)作為生物多樣性維護(hù)的重要指標(biāo)，導(dǎo)致其下轄某縣300多平方千米的園地被劃為生態(tài)極重要區(qū)，與當(dāng)?shù)貙?shí)際嚴(yán)重不符，后該縣又根據(jù)生態(tài)紅線評(píng)估調(diào)整規(guī)則及地方實(shí)際對評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行了修正。需要認(rèn)識(shí)到，“雙評(píng)價(jià)”只是從開發(fā)與保護(hù)視角對國土空間展開的一次綜合性技術(shù)評(píng)估，其結(jié)果只能幫助地方政府與規(guī)劃人員客觀了解地方資源本底條件，為國土空間優(yōu)化布局提供決策參考，而并不能代替決策。在國土空間規(guī)劃編制實(shí)踐中，除“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果外，地區(qū)“三調(diào)”結(jié)果與各類指標(biāo)約束也是影響規(guī)劃方案形成的重要因素，規(guī)劃決策很大程度上取決于地方實(shí)際與政府意志。因此，應(yīng)當(dāng)客觀認(rèn)識(shí)“雙評(píng)價(jià)”支撐國土空間規(guī)劃編制的作用，單純的“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)手段并不能直接應(yīng)用于“三線”劃定等實(shí)際工作中，技術(shù)理性并不能完全取代國土空間規(guī)劃決策中的價(jià)值判斷與各方博弈。

 2 

“雙評(píng)價(jià)”的地方實(shí)踐分析

2.1 “雙評(píng)價(jià)”結(jié)果中的空間多宜性評(píng)估

2.1.1 國土空間多宜性區(qū)域識(shí)別

利用ArcGIS對某縣生態(tài)保護(hù)重要性、城鎮(zhèn)開發(fā)適宜性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行疊加分析，識(shí)別空間多宜性區(qū)域，共劃分為12種多宜區(qū)域類型，其面積及占比情況如表1所示。其中H代表高適宜，M代表中適宜，L代表低適宜，“城H 農(nóng)M 生L”表示“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果為城鎮(zhèn)建設(shè)高適宜、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中適宜、生態(tài)保護(hù)低適宜的區(qū)域。

“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果顯示，該縣25.91%的國土面積為用途多宜區(qū)域，“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果對此類區(qū)域規(guī)劃利用方式的決策參考價(jià)值不高。從不同子類型來看，城鎮(zhèn)建設(shè)高適宜、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高適宜、生態(tài)保護(hù)低適宜區(qū)域（城H農(nóng)H生L）占比較大，映射地方“三線”劃定中永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界間矛盾難以協(xié)調(diào)的困境，也進(jìn)一步表明“雙評(píng)價(jià)”作用的有限性。其他兩類占比較大的多宜沖突分別為城鎮(zhèn)建設(shè)低適宜、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低適宜、生態(tài)保護(hù)低適宜區(qū)域（城L農(nóng)L生L），城鎮(zhèn)建設(shè)中適宜、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低適宜、生態(tài)保護(hù)中適宜區(qū)域（城M農(nóng)L生M）。需要指出的是，該縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低適宜區(qū)（農(nóng)L）占其國土總面積的44.79%，與該縣的主體功能定位和該縣作為全國重要的商品糧生產(chǎn)基地的實(shí)際情況差距較大，這可能與“雙評(píng)價(jià)”評(píng)價(jià)指標(biāo)選取針對性不強(qiáng)有關(guān)。從空間分布來看，多宜性沖突的分布零碎且面廣，幾乎遍布整個(gè)縣域，僅憑此結(jié)果，難以有效指導(dǎo)規(guī)劃決策。

2.1.2 國土空間多宜性對規(guī)劃方案沖突的影響

調(diào)研知悉，由于上級(jí)政府未下達(dá)明確的新增建設(shè)用地指標(biāo)，地方城鎮(zhèn)開發(fā)邊界多采用高中低多情景多方案的劃定方法。高方案（H方案）代表自下而上的發(fā)展訴求，充分體現(xiàn)了地方各主體的發(fā)展意圖。低方案（L方案）則代表自上而下的嚴(yán)格管控，是一種以“零增量+流量轉(zhuǎn)增量”為主的存量更新規(guī)劃，其特征在于保障現(xiàn)有已建及已批用地，進(jìn)而通過布局優(yōu)化與存量調(diào)整保障重大項(xiàng)目用地。高低方案沖突區(qū)一般是各地規(guī)劃決策最易產(chǎn)生分歧的區(qū)域。因此，本文首先對某縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定中的高方案與低方案進(jìn)行疊加分析，剔除高低方案一致區(qū)，得到高低方案沖突區(qū)。其次，將規(guī)劃方案的沖突區(qū)與“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果中的多宜性區(qū)域疊加，分析空間多宜性對規(guī)劃方案沖突的影響，評(píng)估“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果在此類模糊地帶發(fā)揮的決策指導(dǎo)作用。

疊加分析結(jié)果（表2）顯示，H方案有而L方案無的區(qū)域是高低方案的主要沖突區(qū)，面積為93.02km2，占該縣總面積的6.41%。在高低方案沖突區(qū)中，34.05%的區(qū)域存在功能多宜性沖突，表明空間多宜性對規(guī)劃方案間沖突的形成具有較大影響。從空間分布來看，高低規(guī)劃方案的沖突多分布在城鎮(zhèn)周邊的城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶，這類城鎮(zhèn)擴(kuò)張的重點(diǎn)區(qū)域往往也是多宜性區(qū)域，在利用方式的決策中也最易產(chǎn)生矛盾與沖突，但“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果卻不能為此類沖突易發(fā)區(qū)域的規(guī)劃決策提供有效支撐。

2.2 “雙評(píng)價(jià)”結(jié)果與規(guī)劃方案的差異性

檢驗(yàn)規(guī)劃方案與“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的吻合程度是檢驗(yàn)“雙評(píng)價(jià)”對國土空間規(guī)劃編制實(shí)踐指導(dǎo)意義的重要方面。本文將某縣“三線”劃定初步方案（該縣綜合高低方案得到的折中方案）與“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果進(jìn)行疊加分析，得到該縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線邊界內(nèi)對應(yīng)主導(dǎo)功能的適宜性狀況，分析規(guī)劃方案與“雙評(píng)價(jià)”預(yù)判結(jié)果的一致性與差異性，從而可在一定程度上評(píng)估“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的合理性和對規(guī)劃方案的支撐度。

 “三線”內(nèi)三類功能的適宜性比較結(jié)果（表3）顯示，該縣“三線”劃定方案與“雙評(píng)價(jià)”預(yù)判結(jié)果存在一定差異。具體表現(xiàn)在：①城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性優(yōu)勢區(qū)域僅占26.67%，有37.16%的區(qū)域更適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或生態(tài)保護(hù)。②永久基本農(nóng)田劃定結(jié)果與評(píng)價(jià)結(jié)果的一致性相對較高，60.34%的區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性占優(yōu)勢，但也有20.03%的區(qū)域更適合城鎮(zhèn)建設(shè)或生態(tài)保護(hù)。③三條邊界內(nèi)分別有36.17%、19.63%、48.07%的決策模糊區(qū)，依靠“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果難以區(qū)分不同用途的適宜性。

通過調(diào)研得知，造成“三線”劃定方案與“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果存在差異的原因，主要在于市級(jí)下達(dá)的“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果與地方資源環(huán)境狀況差異較大。市級(jí)下達(dá)的“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果顯示該縣城鎮(zhèn)建設(shè)高適宜區(qū)面積占比較低，基本為一般適宜區(qū)，由此造成了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)大量區(qū)域的城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)適宜性低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性或生態(tài)保護(hù)重要性。究其原因，上級(jí)政府在開展城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)時(shí)，沒有充分考慮地方資源環(huán)境的特殊性，對環(huán)境容量的分析不夠科學(xué)，影響了最終評(píng)價(jià)結(jié)果的合理性。該縣后來依據(jù)交通干線可達(dá)性、交通網(wǎng)絡(luò)密度等因子對城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行修正，并依修正后結(jié)果劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果顯示，該縣西南部的大范圍林果種植區(qū)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低適宜區(qū)，這也與該縣實(shí)際不符。該區(qū)域是全國重要的水果產(chǎn)區(qū)，目前有連片果樹栽植，面積達(dá)45萬畝，年產(chǎn)量為60萬噸，是引領(lǐng)全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的龍頭。造成差異的原因之一在于市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”利用精度較低的氣象插值結(jié)果，錯(cuò)誤地將該區(qū)域劃分為農(nóng)業(yè)氣象高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)；原因之二在于該地區(qū)土壤粉砂含量高，耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)低，但該區(qū)域沙質(zhì)土壤卻有利于果樹生長和水果品質(zhì)的提高，因此該區(qū)域并不應(yīng)被評(píng)價(jià)為低適宜區(qū)。

該縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田中存在的生態(tài)保護(hù)高重要區(qū)主要分布在西南部林果種植區(qū)，此區(qū)域在市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”中顯示為特殊物種保護(hù)區(qū)，并在生態(tài)服務(wù)功能重要性評(píng)價(jià)中被劃定為高等級(jí)。然而該縣特殊物種主要是指名優(yōu)果樹品種，由此也錯(cuò)誤地認(rèn)定該縣永久基本農(nóng)田邊界內(nèi)大面積區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性低于生態(tài)保護(hù)重要性。

綜上，“雙評(píng)價(jià)”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的權(quán)威性與可靠性不足，“雙評(píng)價(jià)”指標(biāo)體系與地方實(shí)際銜接不夠，“雙評(píng)價(jià)”中采用的技術(shù)方法不科學(xué)是導(dǎo)致該縣“三線”劃定方案與“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果差異的重要原因，未來需進(jìn)一步完善“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)體系。

 3 

結(jié)論與建議

本文首先梳理了以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃編制過程，分析了“雙評(píng)價(jià)”支撐國土空間規(guī)劃決策面臨的困境；其次，基于某縣“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果識(shí)別了國土空間多宜性區(qū)域，結(jié)合縣域“三線”劃定實(shí)踐分析了空間多宜性對國土空間規(guī)劃沖突的影響，進(jìn)而探析了導(dǎo)致國土空間規(guī)劃方案同“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果差異的原因，從實(shí)踐層面反思“雙評(píng)價(jià)”的科學(xué)性與實(shí)用性。

結(jié)果表明，國土空間多宜性是客觀存在的事實(shí)，該縣25.91%的區(qū)域在“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果中均顯示為多宜區(qū)域。國土空間多宜性較大程度上導(dǎo)致了國土空間規(guī)劃方案的沖突，國土空間規(guī)劃方案沖突區(qū)中超過1/3的區(qū)域?yàn)槎嘁诵詤^(qū)域，使得“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果不足以直接支撐國土空間規(guī)劃決策。“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果與國土空間規(guī)劃方案存在較大差異，主要原因在于“雙評(píng)價(jià)”指標(biāo)選取不符合地方實(shí)際、閾值確定依據(jù)不足。針對上述問題，本文從完善“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)體系、充分發(fā)揮“雙評(píng)價(jià)”指導(dǎo)作用、構(gòu)建多元化規(guī)劃決策支持系統(tǒng)等方面提出建議。

3.1 以不同層級(jí)國土空間規(guī)劃需求為導(dǎo)向，完善“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)體系

“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)指南將“雙評(píng)價(jià)”工作重心設(shè)置在省、市級(jí)層面，要求縣級(jí)政府參考市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果開展規(guī)劃編制工作。然而不同層級(jí)政府編制規(guī)劃的重點(diǎn)和內(nèi)容有所差異，對“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的需求也不同。省、市級(jí)政府重點(diǎn)關(guān)注其下轄行政區(qū)的主體功能，對評(píng)估精度要求不高；但縣級(jí)政府需要在更為精細(xì)的尺度上做出規(guī)劃決策，需要對地方實(shí)際指引性更強(qiáng)、精度更高的評(píng)價(jià)結(jié)果。因此，不僅要做好“雙評(píng)價(jià)”工作在省與市之間的充分銜接，更要探索建立面向縣級(jí)層面的“雙評(píng)價(jià)”彈性與反饋機(jī)制。首先，要考慮地方實(shí)際，避免“一刀切”式評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的權(quán)威性、準(zhǔn)確性與時(shí)效性；其次，允許縣級(jí)通過評(píng)價(jià)模型或參數(shù)修正得到更加符合實(shí)際需求的評(píng)價(jià)結(jié)果，把握評(píng)價(jià)結(jié)果的尺度與精度；最后，要考慮耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)狀對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果的不利影響，必要時(shí)進(jìn)行相關(guān)修正，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性。

3.2 充分發(fā)揮“雙評(píng)價(jià)”的指導(dǎo)性作用，科學(xué)劃定國土空間開發(fā)與保護(hù)格局

“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果與規(guī)劃方案的差異性一方面來源于“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)體系的不完善，另一方面也可能與地方政府在規(guī)劃決策中對“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的重視程度不夠有關(guān)。研究結(jié)果顯示，某縣規(guī)劃方案沖突區(qū)域中仍有超過60%的區(qū)域?yàn)榉嵌嘁诵詤^(qū)域，這部分沖突并非由客觀存在的空間多宜性導(dǎo)致，而可能與決策者的價(jià)值沖突有關(guān)，進(jìn)一步反映出決策者對“雙評(píng)價(jià)”指導(dǎo)作用的認(rèn)知與認(rèn)可程度不夠。因此，在規(guī)劃實(shí)踐中要充分發(fā)揮“雙評(píng)價(jià)”的指導(dǎo)作用，探索建立基于“雙評(píng)價(jià)”的國土空間規(guī)劃各項(xiàng)專題研究方法，實(shí)現(xiàn)“雙評(píng)價(jià)”由前置性指導(dǎo)向全過程指導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，以科學(xué)合理的“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果支撐劃定國土空間開發(fā)與保護(hù)格局。

3.3 客觀看待“雙評(píng)價(jià)”多宜性結(jié)果，構(gòu)建多元化國土空間規(guī)劃決策支持系統(tǒng)

多宜性是國土空間客觀存在的特性，“雙評(píng)價(jià)”的多宜性結(jié)果難以避免。因此需要客觀看待空間多宜導(dǎo)致的“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果缺陷，并納入溝通協(xié)商、目標(biāo)權(quán)衡等其他決策方法對此進(jìn)行彌補(bǔ)進(jìn)而輔助規(guī)劃決策，形成多元化的國土空間規(guī)劃決策支持系統(tǒng)。面對多宜性區(qū)域，首先，要重視各方利益的合理表達(dá)，可以成立規(guī)劃編制協(xié)商專門機(jī)構(gòu)，充分吸納各級(jí)政府、規(guī)劃部門、公眾等的不同訴求，通過有效溝通與協(xié)商，形成各方均可接受的規(guī)劃方案；還可以借助受各方信賴的權(quán)威力量，與利益主體協(xié)商并進(jìn)行有效引導(dǎo)，為其提供保障機(jī)制與政策支持，促使各方就規(guī)劃問題達(dá)成一致。其次，要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，尋求解決沖突的可行替代方案，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃多元目標(biāo)的有效權(quán)衡。

 

作者信息

孫愛博（1997—），女，河北省唐山市人，中國礦業(yè)大學(xué)土地資源管理專業(yè)博士研究生，主要從事國土空間規(guī)劃、土地利用權(quán)衡決策方面研究。

♦♦♦♦♦♦

本文由《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》編輯部授權(quán)轉(zhuǎn)發(fā)，如需轉(zhuǎn)載，請聯(lián)系編輯部授權(quán)！