本文由經《中國國土資源經濟》編輯部授權轉載！
 

導 讀  

自然資源是生態空間的重要組成部分，完善自然資源法律體系是推進生態文明法治建設的重要內容。經過多年的探索和發展，我國自然資源法律體系初步形成，自然資源管理基本實現了有法可依。但目前來看，我國自然資源法律還存在“缺”“散”“舊”軟”等突出問題，亟待以生態文明思想為指導，堅持“山水林田湖草”生命共同體的理念，統籌推進相關法律的“立改廢釋”，用系統完善的自然資源法律體系為生態文明建設提供制度保障。

 本文引用信息

劉志強，張建華.完善自然資源法律體系的思考[J].中國國土資源濟,2019,32（3）:23-26.

1

我國自然資源法律體系的內涵和沿革

1.1 自然資源法律體系的內涵

對于自然資源的概念，有多種不同認識。聯合國環境規劃署認為，“所謂自然資源，是指在一定的條件下，能夠產生經濟價值以提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總稱。”自然資源具有稀缺性、整體性、地域性、多用性、動態性等特點，主要包括“山水林田湖草”等各類資源。從法理學研究的角度看，法律體系是由一個國家全部現行法律構成的體系化、系統化的相互聯系的有機整體，理想化的法律體系要求門類齊全、結構嚴密、內在協調。據此，自然資源法律體系可以界定為，由我國現行的有關自然資源開發、利用、保護的法律、行政法規、地方性法規和規章所組成的，具有內在聯系的，用來科學、系統規范與調整資源保護和合理利用中所產生的各種社會關系和行為規范的有機統一體。自然資源法律體系是一個動態的法律結構體系，它隨著社會經濟的發展不斷充實完善。該體系從內容看，包含了“山水林田湖草”各門類自然資源的法律規范；從法律效力等級構成來看，包括了憲法、法律、行政法規、部門規章等不同法律效力層級的法律規范。

1.2 我國自然資源法律體系的歷史發展

1.2.1 初步發展階段（1949—1978年）

新中國成立初期至改革開放之前，我國自然資源法律制度建設還處于“從無到有”的初步發展階段，主要體現為針對資源開發利用的具體事項進行規定，采取零散立法方式推進，法律效力層級參差不齊。針對實踐中出現的突出問題，先后制定了一系列有關保護森林、土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理江河防汛工程等方面的法規和規范性文件。例如，在土地管理領域頒布了《土地改革法》，在礦產資源管理領域頒布了《礦產資源保護試行條例》，在水資源管理領域頒布了《水土保持暫行綱要》，在森林資源領域出臺了《關于確定林權、保護山林和發展林業的若干政策規定》《森林保護條例》等。但是由于自然資源產權制度不健全、市場配置資源的機制尚未形成，以及對于法治建設重視不夠，導致資源利用無序，保護不到位，上述規定的實施效果并不理想。

1.2.2 快速發展階段（1978—1990年）

改革開放后，我國的自然資源立法駛入快車道，單門類自然資源法律相繼出臺，到20世紀80年代末，我國主要自然資源管理已經基本實現有法可依。在此期間，明確了自然資源的歸屬，初步建立了自然資源開發利用準入制度和有償使用規則。例如，1982年《憲法》規定了各類自然資源的基本歸屬，明確了自然資源的公有性質，奠定了整個自然資源產權制度構建的基礎，并一直延續至今；1986年制定的《民法通則》，為自然資源“公有私用”的開發利用模式提供了私法調整的基本規則；1988年通過的《憲法修正案》進一步明確了土地使用權可以依法轉讓，為我國土地市場的發展完善提供了法制保障。與此同時，單門類自然資源法律也相繼出臺，主要包括1984年《森林法》、1985年《草原法》和《漁業法》、1986年《土地管理法》《礦產資源法》、1989年《水法》等。通過這一時期的立法，相對綜合性的單門類自然資源法律相繼出臺，自然資源法律體系初步形成，“山水林田湖草”自然資源管理工作基本實現了有法可依。

1.2.3 改進完善階段（1990—2012年）

在這一時期，我國資源法律除了彌補以往資源法律的空白外，更側重對立法內容的改進和完善，特別是市場交易規則和產權制度日漸完善。隨著社會經濟發展和經濟體制改革的推進，特別是黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟的目標后，與社會主義市場經濟相適應的法律規則逐步建立。在此期間，各項自然資源單行法律相繼進行了修改，一系列補充性質的法律法規陸續出臺。在土地資源領域，1998年《土地管理法》修改，建立了土地用途管制基本制度；1994年《城市房地產管理法》出臺，對城市土地有償使用制度進行了較為全面的規定；2002年《農村土地承包法》確定了土地承包經營權流轉的基本規則。在礦產資源管理領域，1996年《礦產資源法》改變了“采礦權不得買賣、出租，不得用作抵押”的規定，以礦產資源有償使用制度為核心，建立了探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓的法律制度。在森林資源領域，1998年修改的《森林法》確立了森林、林木有償使用制度等。2002年《水法》第一次修改，采用了取水權的概念, 確立了水資源的有償使用制度等。這一時期，自然資源產權制度逐步完善，種類日漸豐富，權能更加充分，自然資源所有權、使用權相分離和使用權有償使用制度逐步發展完善。以2007年《物權法》的頒布為標志，以自然資源所有權為主體，自然資源用益物權和擔保物權為兩翼的自然資源產權體系基本形成。

1.2.4 全面提升階段（2012年至今）

黨的十八大以來，生態文明建設納入“五位一體”總體布局，十八屆三中全會對生態文明建設改革任務做出了系統安排，十八屆四中全會進一步明確了用嚴格的法律制度保護生態環境、促進生態文明建設的法治目標。近年來，以習近平生態文明思想為指導，從自然資源系統性、整體性出發，自然資源領域改革穩步推進。例如，自然資源統一確權登記、全民所有自然資源資產有償使用制度改革、集體林權改革、國家公園體制改革、生態環境損害賠償制度改革等領域陸續出臺改革文件，試點工作取得了積極成效，為完善自然資源法律體系提供了豐富的實踐支撐①。2018年《憲法修正案》明確規定“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”，將生態文明建設上升到國家根本大法的高度。以生態文明思想為指導，堅持尊重自然、順應自然、保護自然的立法理念，系統推進自然資源領域法律的“立改廢釋”，無疑將是下一步自然資源法律體系完善的重點。

2

我國自然資源法律體系存在的主要問題

2.1 自然資源立法存在缺失，覆蓋不全面

主要表現在個別單門類自然資源立法還存在缺失。例如，在土地資源領域，我國于1992年加入《濕地公約》，但是迄今還沒有國家層面的專門規范濕地管理的法律。關于濕地保護的有關規定，散見于《自然保護區條例》《海洋環境保護法》《農業法》等法律中。雖然原國家林業局頒布有《濕地保護管理規定》，一些地方也出臺了濕地保護的相關地方性法律法規，但是法律層級普遍較低，或者將濕地生態系統予以分割，只針對其中的部分生態要素予以分散規范。濕地保護立法總體較為缺失，難以適應濕地保護的實際需求。再如，在自然資源保護地法制方面，除《自然保護區條例》和《風景名勝區條例》屬于行政法規以外，其余規范森林公園、地質公園、濕地公園等管理的法律規范，均屬部門規章或規范性文件，高位階的《自然保護地法》或者《國家公園法》尚屬空白。

2.2 單門類自然資源立法分散，系統性不強

目前，自然資源法律呈現出“法群”特征，形成了“一種資源一部法律”的狀態，各單門類自然資源法律之間割裂分散，缺乏協調性。這一點無論是在自然資源產權制度方面，還是自然資源監管制度方面，都有不同程度的體現。

在產權方面，各項自然資源物權之間還存在不同程度的重疊、交叉、不協調。例如，土地所有權和林地所有權、草原所有權、海島的所有權之間相互重疊，林地使用權、水域灘涂養殖權和土地承包經營權之間也存在交叉。再如，礦產資源蘊藏于土地和海洋之中，礦業權的行使離不開土地使用權或者海域使用權，森林林木植根于土地，林權的行使也離不開土地權利，由于相關產權管理機制缺乏銜接，實踐中“合法采礦、違法用地”等問題，給產權人實際行使權利帶來障礙。

自然資源監督管理領域也存在同樣的問題，各部門之間管理措施相互交叉，各類資源的統計標準不一致，家底不清；各類自然資源相關規劃銜接性不足，沒有形成“一張藍圖”；各類保護地保護措施統籌不夠，沒有形成資源保護的合力，這都影響了自然資源保護開發的整體性和系統性。正如楊偉民先生指出的，各類自然保護地分散管理，“一座山、一個動物保護區，南坡可能是一個部門命名并管理的國家森林公園，北坡可能是另一個部門命名并管理的自然保護區” 。這種分散化的管理，導致資金使用分散、保護效率低下，資源最終沒有保護好。

2.3 自然資源立法整體滯后，亟待修改

目前自然資源相關立法基本制定于20世紀80年代，修改于90年代，立法指導思想偏重于自然資源的行政管理，市場作用發揮不充分，生態文明理念不突出，自然資源法律內容較“舊”。在土地資源法律領域，一系列法律規定已經滯后于實踐發展。例如，很多地方土地征收補償采取了“區片綜合地價”，這與法律規定的產值倍數法已經有很大不同。在礦產資源法律領域，雖然礦業權轉讓、抵押等在實踐中已經實施多年，但在法律層面依然規定“禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利”。此外，水權制度改革、林權制度改革、海域使用權出讓抵押等實踐積累的成果，也都需要上升到法律層面。

2.4 規范性文件大量存在，法律效力層級普遍較低

在自然資源管理法律效力上，上位法普遍較為原則，規范性文件具體規范管理實踐，自然資源法律效力層級普遍較“低”。以礦產資源管理為例，據學者初步統計，除《礦產資源法》以外，目前調整礦產資源管理的配套法規有13部，規章有16部，而相關規范性文件卻多達457個。各種規范性文件不僅在內容上存在與上位法不一致的情況，而且數量龐大，規定不一，變動頻繁，這既影響了法律規范本身的權威性，也不利于形成產權人對資源開發利用的合理預期。

 

3

進一步完善自然資源法律體系的建議

《生態文明體制改革總體方案》中明確指出，“制定完善自然資源資產產權、國土空間開發保護、國家公園、空間規劃、海洋、應對氣候變化、耕地質量保護、節水和地下水管理、草原保護、濕地保護、排污許可、生態環境損害賠償等方面的法律法規，為生態文明體制改革提供法治保障。”因此，以生態文明思想為指導，遵循尊重自然、順應自然、保護自然的理念，查缺補漏，加強協調，加快推動相關自然資源法律的“立改廢釋”工作將是自然資源法律體系完善的重點。

3.1 加快推進單門類自然資源法律的修改起草工作

“山水林田湖草”各類自然資源都具有其特殊性，做好單門類資源的立法工作，是完善自然資源法律體系的基礎。根據2018年頒布的《十三屆全國人大常委會立法規劃》，《土地管理法》《農村土地承包法》《森林法》《海洋基本法》《礦產資源法》《漁業法》等一系列自然資源法律都納入了起草修改的范疇②。在開展相關立法活動時，首先要站在“山水林田湖草”生命共同體，有利于更好地統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的角度進行制度設計，消除原有法律之間不銜接的內容，增強各單門類自然資源法律的協調性。其次，要及時滿足自然資源管理實踐的需求。例如，《土地管理法》和《礦產資源法》修改工作已經開展多年，相對具備較好的基礎。土地征收、集體經營性建設用地流轉、宅基地管理制度改革取得的經驗成果，以及近年來在永久基本農田保護、土地整治、土地儲備等方面的規定，都應當及時在《土地管理法》中予以固化。礦產資源法》修改中，一方面要突出生態文明建設的理念，推進綠色礦山建設，切實保護好生態環境；另一方面，要突出礦業權的財產權屬性，將與市場經濟相適應的礦業權轉讓、抵押、退出、登記和相關稅費制度，及時上升到法律層面，維護好國家的所有者權益和礦業權人的合法利益。同時，針對法律缺失的濕地立法，應在部分省市已出臺的相關濕地保護的地方性規定的基礎上，起草《濕地保護法》或者《濕地保護條例》。及時適應國家公園體制改革要求，還應當在各類保護區立法的基礎上，及時制定《自然保護地法》或《國家公園法》，解決長期以來各類保護區管理不協調等問題，確保重要生態系統的整體保護和永續利用。

3.2 研究起草綜合性的自然資源法律

“山水林田湖草”作為一個生命共同體，相互聯系、相互影響、相互作用，共同構成了生態系統。為避免出現各類資源開發利用分散化、顧此失彼的現象，有必要在做好單門類資源立法“查漏補缺”的基礎上，站在自然資源整體性的高度，進一步推進一系列綜合性立法。目前，時機較為成熟的主要有以下幾部：

一是加快推進《民法典物權編》的起草，構建系統完整的自然資源權利體系。《民法典物權編》是民法典的重要組成部分，對于明確自然資源產權主體、類型、權能等具有重要作用。有必要在《物權法》的基礎上，將國有農用地使用權、水資源使用權、承包地的經營權等各種現實中存在，但在法律上尚未明確的權利類型在《民法典物權編》中作出規定，為自然資源市場化配置奠定產權基礎。

二是加快推進《不動產登記法》的起草，明確歸屬，定分止爭。開展不動產統一登記是明確自然資源權利歸屬的重要途徑。《不動產登記暫行條例》頒布近4年來，各地“四統一”工作已經基本到位，取得了積極進展。特別是自然資源統一登記試點工作的開展，為進一步完善不動產登記法律制度提供了重要的實踐支撐。建議在總結試點經驗的基礎上，將“暫行條例”上升到“法律”，建立統一的確權登記系統。

三是加快推進《國土空間規劃法》的起草，為統一用途管制提供依據。《生態文明體制改革總體方案》明確要求，“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。”國土空間規劃是落實用途管制的重要手段。“多規合一”的試點實踐探索和自然資源部的成立，為建立統一的國土空間規劃體系提供了條件。有必要開展相關規劃立法研究，促進各類自然資源規劃協同統一。

3.3 研究探索制定《自然資源基本法》

為解決自然資源立法分散問題，有學者建議借鑒美國《國家環境政策法》，俄羅斯《俄羅斯聯邦自然環境保護法》等經驗做法，研究起草《自然資源基本法》或者制定《自然資源法通則》，對自然資源管理中的一些根本性、原則性問題做出規定，促進自然資源管理相關法律協調統一。全國人大環境與資源保護委員會也曾委托相關高校開展過前期基礎研究，取得了階段性成果。這些都為制定《自然資源基本法》奠定了良好基礎。但是《自然資源基本法》涉及面廣，各類資源開發利用存在一定差異，“提取公因式”的立法方式確實存在一定難度。建議繼續深化自然資源基本法立法必要性和可行性的研究，明確調整內容和大體框架，特別是要處理好與“山水林田湖草”各單門類自然資源法律的關系，堅持問題導向，實現自然資源法律嚴密完整、協調統一。

作者信息

劉志強（1984—），男，山西省臨汾市人，自然資源部不動產登記中心（法律事務中心）法律事務處副研究員，法學博士，主要從事國土資源政策法律研究。


 

---

 

（地一眼編輯：楊為先）

【免責聲明】： 本文僅代表作者個人觀點，與網站本無關。其原創性以及文中陳述文字和內容未經本站證實，對本文以及其中全部或者部分內容、文字的真實性、完整性、及時性本站不作任何保證或承諾，請讀者僅作參考，并請自行核實相關內容。添加小編微信94075591，注明“單位+姓名”，可進入地礦行業信息交流群。掃描下方公眾號二維碼，關注更多及時資訊