文章來源于公眾號：秋風無言，原文鏈接：地勘單位改革應堅持按國家制定的方案與政策行事（修改版）
 

勘誤說明

本文是前稿“地勘單位改革必須堅守國家文件要求“的修改版。在前文中，圖4應是財建694號文，被誤貼為國辦76號文。這個錯誤不應該，須更正。

其他內容同前文。

請相互轉告。

寫在前面

地勘單位改革，本應是20年前就完成的事。國務院于1999年、2001年、2003年連發三個代表國家政策的文件，具有不可置疑的權威性，為地勘單位的改革目標指出了方向，對改革原則、改革方案做了全面、系統、周詳的安排。然而后來這場改革突然停頓了、失敗了、消失了。原因在哪里？就是三個代表國家改革政策的文件在2006年被某部一個下位文件粗暴地廢棄了。2006年后，代表國家地勘單位改革的三個文件不再被主管礦政與財政的部門提及。與此同時，它們生產了大量文件，均緊緊圍繞一個收費主題，三個國家文件從此在兩個部門的管理語言中消失殆盡。

地勘單位改革如果不按三個國家文件執行，改革最終失敗，就意味著我國的礦產勘查產業在不久的將來消亡。在市場經濟條件下，國家資源安全是由企業而不是政府肩負的。企業強則國家強。地勘隊伍消亡了，沒有人找礦、詳查、勘探，找礦突破、增儲上產就是一個口號；后繼的采礦業也必然隨之消亡，我國工業的糧食——礦產品的飯碗就完全端在別人手里了。

① 春江水暖鴨先知

1978年。十一屆三中全會高度評價了關于“實踐是檢驗真理的唯一標準”的討論，確立了“解放思想、實事求是”的思想路線，做出了改革開放這一決定當代中國命運的關鍵抉擇。這一年被認為是中國改革開放元年。

在國家還沒有提出關于由計劃經濟向市場經濟轉制的改革方向之前，地質隊伍就開始了春江試水、邁向市場機制的改革進程。1979年,在全國地質局長會議上,地質部提出:“按專業化分工原則改組地質隊伍,通過經濟合同組織生產協作。”工程與勘查專業化，是市場經濟國家資源配置的基本要求。隨之吉林、河南、湖北、四川、云南等省紛紛進入試點。1985年，朱訓在全國地質工作會議上上提出“一業為主，多種經營”的方針。一業為主指的是主業，首先是礦產勘查業，并包含工程、水文、物化探等地質專業服務。多種經營指的是主業以外其他市場性投資或服務活動。這個方針明確了地質隊伍改革的產業分割，為后來地勘隊伍全面轉型的主業改企和非主業剝離做了良好的鋪墊。隨著國家改革走向市場體制的方針日益明確，出現了地質隊伍改革的“三化”方針：地質成果商品化、地勘單位企業化、地勘隊伍社會化。這個“三化”方針是1984年由國務院負責同志提出的,迅即為全地質行業普遍接受,1987年正式載入《地礦部門體制改革總體構想綱要》。從1985年到1999年，我國地質隊伍主要是按照“三化”方針進行改革的。地質隊伍“三化”改革方針緊緊追隨了黨的“十四大”關于建立有計劃的商品經濟、十四屆三中全會關于建立社會主義市場經濟的路線，在國家產業部門的經濟體制改革中，是一個先行者。

然而，由于之后發生的種種事件，地勘隊伍，這個春江試暖的改革先行者，在后來國家經濟改革的大潮中，卻成為一個游離于改革之外的失落者。

② 國家經濟體制大改革背景

20世紀90年代末，國家關于經濟改革的各種試點已經結束，形成了成熟的改革思路，啟動了對所有國有企事業單位(全部企業單位，部分事業單位)全面進行經濟體制的改革的大潮。這一輪歷史性的大改革方針可用十六個字予以概括：“產權明晰，權責分明，政企分開，管理科學”。

“產權明晰”指的是在企業改革過程中要清產核資，把企業的存留資產核算為國家資本金。企業拿著這筆資本金進入市場，成為自主經營、自負盈虧的市場主體，從而擺脫了對國家計劃的依賴。因此，“產權明晰”是國企改革的前提；沒有資產，就沒有資本金；沒有資本金，任何一個國有企業都無法進入市場，只能繼續依靠計劃投資維持。對從事礦產勘查的地勘單位而言，探礦權是核心資產，應屬于清產核資、化資產為資本的范疇。

“權責分明”指的是國有企業所有權屬于國家，由國有資產管理部門代表國有對資本進行管理；國有企業經營權屬于法人，擁有占有和處置資產的權利。對國有地勘單位而言，應由國有資產管理部門對勘查資本進行管理，由國有地勘單位占有和處置勘查資產（探礦權資產）。因此，探礦權資產不是任何意義上的財政費收。地勘單位的探礦權資產如果被剝奪，就等于剝奪了其作為資產經營者的權利，違背了國企改革的基本原則。

“政企分開”指的是進入市場的企業不再與任何政府部門掛鉤，徹底切斷企業與政府的行政隸屬關系。對計劃經濟時期的產業部門，如煤炭、石油、紡織，機械、輕工等，撤銷行政建制，組建各類公司。對既有政府管理又有產業活動的政府部門，如原水利部、原地礦部等，實施政企、政事分開，把行政職能留在政府，把從事產業活動的單位和為政服務的機構分離為企業和事業單位。對于地質隊伍而言則是政事企一分為三：地礦行政職能留在政府，公益性地質工作組建國家地質調查局，商業性地質工作主要是從事礦產勘查與工程勘查的地質隊。

“管理科學”指的是建立現代企業制度，要求企業在管理各層面符合市場經濟要求，設立法人-董事會-監事會管理體系，徹底廢除企業的各種行政隸屬關系；改革會計財務制度；完善市場環境等。

③ 三份關于地勘隊伍改革的國家文件

1999、2001年和2003年，國務院先后頒發了三份關于地勘隊伍改革的文件。這三份文件確定了國有企業的改革的目標和改革原則，對改革方案和政策措施做了明確規定和具體安排。三份國家文件與國家對其他產業的改革要求完全一致，代表了對地勘單位改革的國家意志，與之后某些政府部門發布的那些支零破碎的文件相比，具有不可置疑的權威性。我國地勘單位改革，唯遵循這三份國家文件提出的方案，才能取得成功。

筆者從國務院官網查到這三份文件，并確認1999年和2001年兩份文

件是現行有效的，未被停止或廢除。2003年的文件在2016年宣布失效。

第一份文件：1999年國務院辦公廳37號文

圖1  國務院辦公廳1999年37號文

 

 

文件由國土資源部、中編辦、中體改三家共同制定，1999年發布布，2010年11月再次發布，其第一條“改革的目標和原則”內容為：

“建立適應社會主義市場經濟體制，有利于礦產資源優化配置和合理利用，有利于礦產資源嚴格管理和有效保護，政企(事)分開，統一、協調、有序、高效的管理體制。

改革的原則是：按照社會主義市場經濟的要求，實行有效的宏觀管理，充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，促進礦產資源的合理開發利用和有效保護；實行政企(事)分開，強化國土資源行政主管部門對地質和礦產資源執法監督的職能，中央和省一級保留一部分承擔基礎性、公益性、戰略性地質勘查任務的骨干力量，將其余地質勘查單位逐步改組成按照市場規則運行和管理的經濟實體；正確處理好中央與地方、部門與部門之間的關系，充分調動各種積極因素，發揮各方面的作用。”

第二條“改革具體方案”第一款內容為：

“將原地質礦產部所屬的在各省、自治區、直轄市的地質勘查單位統一劃歸到各省、自治區、直轄市，由省級人民政府國土資源主管部門歸口管理，并逐步實行企業化經營。地質勘查單位的資產、債權債務、人事、勞動工資關系一并劃轉。地質勘查單位下放到省一級后，不得再層層下放。地質勘查單位實行屬地化管理的工作在今年內完成，具體事宜由國土資源部與各省、自治區、直轄市人民政府商定。”

第三條“改革的配套政策” 第二款內容為：

“地勘單位在屬地化、企業化改革過程中，可以繼續將國家劃定的地質勘查費基數中的10%左右轉增國家資本金；允許地勘單位將轉讓國家出資形成的探礦權的部分或全部價款轉增國家資本金。”

 

第二份文件：2001年國務院辦公廳2號文

 

圖2  國務院辦公廳2001年2號文

 

文件由國家經貿委、財政部、勞動保障部、國土資源部、中央企業

工委、中編辦六家共同制定。2001年5月發布。

文件第三條“改革的具體辦法”中第四款“改革轉制，實行企業化經營”的內容為：

“實行企業化經營的地勘單位，不受地域和行業的限制，既可以承擔國家基礎性、公益性、戰略性地質勘查施工任務，也可以承擔企業投資的地質勘查任務，或投資礦產勘查和開發，成為礦業權的經營者或探采一體化的資源公司。地勘單位企業化需要一個過程，各級政府要創造條件，支持地勘單位加快企業化進程。地勘單位要進一步轉變觀念，轉換機制，自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展；減員增效，加大人員分流力度；堅持“一業為主，多種經營”，開辟非地勘業生產門路，多渠道安置富余人員和下崗職工。”

第四條“改革的配套政策” 第二款內容為：

“地勘單位在屬地化、企業化改革過程中，可以繼續將國家劃定的地質勘查費基數中的10%左右轉增國家資本金；允許地勘單位將轉讓國家出資形成的探礦權的部分或全部價款轉增國家資本金。”

第三份文件：2003年國務院辦公廳76號文

 

圖3  國務院辦公廳2003年76號文

（2016年宣布失效）

 

文件的第一條和第二條內容為：

“　一、進一步落實《國務院辦公廳關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》(國辦發〔1999〕37號)、《國務院辦公廳關于轉發國家經貿委管理的國家局所屬地質勘查單位管理體制改革實施方案的通知》(國辦發〔2001〕2號)中的各項政策。各省、自治區、直轄市人民政府和國務院有關部門要按照國務院的統一要求，對文件的執行情況認真進行對照檢查，確保各項政策落實到位。

二、維護企業化經營的國有地質勘查單位的合法權益。國有地質勘查單位轉讓國家出資勘查形成礦產地的探礦權、采礦權，符合規定并經批準，其價款的部分或全部轉增為國有地質勘查單位的國家資本金。”

這實際上是一份催辦文件。筆者猜想是國務院感到有關部門對前兩份文件的實施不得力而發布的，否則前發文已經把事情說得很清楚，就沒有必要出這第三份文件了。文件第二條重申探礦權價款轉增國家資本金。三份文件三申其事，可見這一條對地勘單位改革是何等重要。

④ 三份國家文件精神的歸納

在閱讀以上三份文件后，得到以下五點結論：

第一，文件明確，地勘單位的改革目標是成為市場主體，即資源公司；

第二，文件明確，地勘單位要投資礦產勘查開發，因此首先是一個投資者，也可承擔地質勘查服務工作；

第三，文件明確，要劃轉資產，使地勘單位能將資產核算為資本，進入市場；

第四，文件明確，地勘單位是礦業權的經營者，“資產”是企業經營的唯一對象，清楚地表明礦業權是地勘單位的資產；

第五，文件規定，地勘單位的探礦權屬于劃轉的資產，在轉讓后轉增國家資本金。

有了這五點，礦業權是地勘單位的資產、改革過程中將探礦權資

產劃轉地勘單位、地勘單位將劃轉的探礦權資產轉換為勘查資本金、地勘單位將轉讓的探礦權資產價款轉增國家資本金、地勘單位使用這些資本金進入市場，地勘單位經營探礦權資產成為市場主體（資源公司），地勘單位將在市場中獲得的利潤按規定向國有資產管理部門繳納，就構成了一個完整的市場運作閉環。

如果把探礦權資產作為“礦業權出讓收益”繳納了，地勘單位拿什么進入市場？整個閉環就破裂了。在這種破環情況下，所謂地勘單位改革，或者是一句口號，或者是一個亂局。

 

⑤ 以下犯上第一槍

按照國務院的兩個關于地勘隊伍改革的基本國家文件和一個加強文件，地勘隊伍開始了改革進程。如果沒有干擾，在經歷一番痛苦的轉型過程后，到今日早已成為自主經營、自負盈虧的市場主體，不需要任何國家財政撥款，承擔起找礦突破與增儲的重任。然而沒有料想到的是，2006年，一紙財建（2006）694號文，打響了朝向三個國家文件的第一槍。

圖4為694號文，是從自然資源部官網下載的，在財政部官網上已找不到了。它在2020年年宣布廢止，但這個兩部文件以下犯上、抵制國家對地勘單位的改革政策，切斷地勘單位改革進程的污點是廢止不了、洗刷不掉的。

 

圖4  財政部、股哦圖資源部財建（2006）694號文

（2016年宣布失效）

 

文件第二條規定：

“探礦權、采礦權人應按照國家有關規定及時足額向國家繳納探礦權、采礦權價款，除本通知另有規定外，探礦權、采礦權價款一律不再轉增國家資本金或以折股形式繳納。”

文件第十二條規定：

“本通知自發布之日起實行，此前與本通知不符的有關規定，一律以本通知為準。《財政部國土資源部關于印發<探礦權采礦權價款轉增國家資本管理辦法>的通知》（財建[2004]262號）同時廢止。”

在這個兩部文件朝三個國家文件打響第一槍后，財政國土兩部聯手出臺了無數的文件，什么全“面招拍掛”、什么“收繳價款”、什么“礦業權出讓收益”、什么“廢除申請改出讓”等等。這已不是對三個國家文件以下犯上、而是顛覆了整個現行有效《礦產資源法》的基本法律制度問題。筆者實在不能理解，兩部無視政府行政序列與國家法律的勇氣從何而來？

文件第二條聲稱將兩部2004年發布的價款轉增國家資本金的（2004）262號廢止，但這個文件能將兩個現行有效的、一個到2016年有效的、三申轉增資本金的國務院文件廢止嗎？

現在讓我們核實四個文件的時間點：國務院1999年37號文和2001年2號文到目前仍然有效，國務院2003年76號文有效期到2016年為止，財政國土兩部的2006年694號文是2006年發布的，2020年廢止，壽命最長。

這就出現一個問題，在這個雙方文件均有效的時間段2006年-2020/2016年（斜杠下為國務院2003年文件失效期）內，我國地勘隊伍的改革

究竟應該聽誰的？

是聽那些以追逐“收益”為目標的文件說的話呢，還是聽為改革制定規則的三個國家文件說的話？

事實證明，在這個長達15年的時間段內，兩部一直無視三個國家文件的存在，按照694號文件行事，為所欲為，使出全部力量保“出讓收益”上馬；而這個“出讓收益”，恰恰是三個國家文件規定的，應通過清產核資，劃轉地勘單位的探礦權資產。一份層次極低的694號文件，竟然顛覆了為地勘隊伍改革大局制定的國家文件，這種嚴重以下犯上的法律操作和破壞我國地勘單位改革的行為，司法部門、人大立法機構不能不聞不問。

⑥ 結論

在這種被扭曲的行政環境下，我國的地勘單位，淪落為大改革的失敗者，而且是全國所有產業改革的唯一失敗者，由“春江水暖鴨先知”落魄為“東風無力百花殘”。

地勘單位改革失敗的主因是在改革過程中，應劃轉的探礦權資產前以“價款”、后以“探礦權出讓收益”的名義被粗暴剝奪。沒有了這筆核心資產，地勘單位改革就成了無米之炊。沒有地勘單位改革的成功，形成強有力的礦產勘查市場主體，當前面臨的找礦突破、增儲上產就是一堆烏龍。決心再大，口號再響，也無濟于事。如果再不回歸到國務院三個文件的軌道上來，現存的地勘單位實體將被迫演變成其他經濟形式，礦產勘查業必定消亡。

那么，

誰來承擔礦產勘查產業消亡的歷史責任？