文章來源于：天元西安律師事務所，原文鏈接：礦產資源壓覆實務問題簡析

編寫丨能源資源專業委員會 王英

礦產資源壓覆指因建設項目或規劃項目實施后，導致已經查明的礦產資源不能開發利用。一旦出現礦產資源被壓覆，則原礦業權人的勘查、開采權利受到不同程度的損害，故需要對原礦業權人遭受的損失予以彌補。實務中正是基于項目建設人與礦業權人就該損失如何彌補難以達成一致，進而導致糾紛產生。為避免建設方在項目建設中因礦產資源壓覆導致利益受損，本文擬對礦產壓覆常見問題予以梳理，以期妥善維護各方利益。

一、基本規定

1.關于不得壓覆重要礦產資源的核心規定系《中華人民共和國礦產資源法》，該法第三十三條規定：“在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床。

所謂重要礦床，指的是《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區優勢礦產、緊缺礦產。煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產資源儲量規模在中型以上的礦區原則上不得壓覆，但國務院批準的或國務院組成部門按照國家產業政策批準的國家重大建設項目除外。

2.陜西省自然資源廳在《關于進一步推進“放管服”改革做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務工作的通知》（陜自然資規【2023】1號）載明：建設項目應避讓國家規劃礦區戰略性礦產大中型礦床，應采取措施盡量避免壓覆或減少壓覆重要礦產資源。確實無法避讓，導致其壓覆區內已查明的重要礦床資源不能開發利用的，都應按本通知規定報批。未經批準，不得壓覆已查明的重要礦產資源。

從前述規定可以看出，我國對礦產資源壓覆實行審批管理，建設項目若涉及礦產資源壓覆，需依法履行審批程序。通過審批管理，盡量減少或避免壓覆重要礦產資源，也便于礦產資源管理部門及時掌握礦產資源的儲量變化。

二、審批程序

《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號，以下簡稱“137號文”））規定，“凡建設項目實施后，導致其壓覆區內已查明的重要礦產資源不能開發利用的，都應按本通知規定報批。未經批準，不得壓覆重要礦產資源。”但需要注意的是：（1） 建設項目壓覆區與勘查區塊范圍或礦區范圍重疊但不影響礦產資源正常勘查開采的，不做壓覆處理；（2）礦山企業在本礦區范圍內的建設項目壓覆礦產資源不需審批。

（一）審批機關

建設項目壓覆重要礦產資源由省級以上自然資源行政主管部門審批；壓覆石油、天然氣、放射性礦產，或壓覆《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產除外）累計查明資源儲量數量達大型礦區規模以上的，或礦區查明明資源儲量規模達到大型并且壓覆占三分之一以上的由自然資源部審批。需要明確的是：各地自然資源部門對具體的審批程序可能存在差異，具體以各地規定為準。

（二）基本程序

1.建設項目選址前，建設單位應向省級自然資源主管部門申請查詢礦產資源規劃、礦產資源分布和礦業權設置情況。不壓覆重要礦產資源的，由省級自然資源管理部門出具未壓覆重要礦產資源的證明。

需要明確的是：2019年5月14日，自然資源部發布《關于取消一批證明事項的公告》（2019年第23號）附件二第9項已明確規定取消未壓覆重要礦產資源證明，該證明取消后業務辦理強調信息共享。2020年4月28日，自然資源部辦公廳《關于做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務的通知》（自然資辦函【2020】710號）載明：“做好取消壓覆礦產資源儲量登記后的工作銜接，建立建設項目壓覆重要礦產資源查詢服務系統，方便建設單位通過互聯網預查詢。目前，自然資源部已經建立了“全國礦業權人勘查開采信息公示系統”，通過該系統可以查詢礦產資源地理位置等信息。另各地也已經陸續建立了“建設項目壓覆重要礦產資源查詢系統”，故特別提醒建設單位注意，在具體項目實施前，做好查詢工作，從而對建設項目是否涉及壓覆礦產資源清楚知悉。

2.依據上述第1項查詢后，若涉及壓覆重要礦資源的，建設單位應根據有關工程建設規范確定建設項目壓覆重要礦產資源的范圍，委托具有相應地質勘查資質的單位編制建設項目壓覆重要礦產資源評估報告，依法向自然資源部門履行報批程序。


3.建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的，建設單位還應同時與礦業權人簽訂壓覆協議，協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍及相關補償內容。

根據《國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規〔2016〕16號）規定：“在用地預審階段，不再對單獨選址的審批類建設項目是否壓覆重要礦產資源進行審查。在用地報批階段，建設項目涉及壓覆重要礦產資源的，在建設單位說明已與礦業權人就壓礦補償問題進行協商、有關市縣人民政府承諾做好壓礦補償協調工作的前提下，可辦理用地審批手續；同時，省級國土資源主管部門應督促建設單位與礦業權人簽訂補償協議，按規定辦理壓覆礦產資源審批和登記手續。對未簽訂補償協議、未辦理壓覆礦產資源審批登記手續的，省級人民政府不得轉發用地批復、市（縣）人民政府不得供地。


4.根據“137號文規定”，建設單位應在收到同意壓覆重要礦產資源的批復文件后 45個工作日內，到項目所在地省級國土資源行政主管部門辦理壓覆重要礦產資源儲量登記手續。但《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）規定，自2020年5月1日起取消礦產資源儲量登記事項，明確自然資源主管部門依據礦業權人或壓礦建設項目單位礦產資源儲量評審備案申請，對礦產資源儲量報告進行審查，出具評審備案文件。

三、礦產資源壓覆糾紛性質分析

礦產資源壓覆常見糾紛主要體現為項目建設人與礦業權人之間的糾紛，就項目建設人和礦業權人而言，二者之間系平等的民事主體，故該糾紛系發生在平等民事主體之間的糾紛。實務中，礦產資源壓覆糾紛常見案由主要為物權糾紛、侵權糾紛等。

作為民事糾紛而言，因補償未能妥善解決是常見糾紛的典型。為解決補償問題，十三屆全國人大三次會議時田永東代表提出：基于建設方和礦權人在其簽署協議時很能就賠償事項達成一致的考慮，提出《關于建設項目壓覆重要礦產資源給予適當補償的建議》，自然資源部礦產資源保護監督司最終回復（自然資人議復字【2020】053號）“礦業權人獲得礦業權后，建設項目需要壓覆區域內礦產資源的，此時礦業權人與建設項目實施主體屬于平等民事主體之間的權利義務關系，不涉及國家礦產資源所有者，通過直接退還壓覆區域礦業權出讓收益或等量置換資源的方式，由國家代建設項目實施主體給予礦業權人補償，并不恰當，涉事雙方應按照市場經濟原則和法治精神協商解決。”從上述回復也可以進一步印證建設項目實施主體與礦業權人之間因礦業權壓覆產生的糾紛系民事糾紛。

四、礦產資源壓覆要點問題

（一）依法履行相關手續后實際壓覆礦產資源
不構成侵權，但仍應承擔補償責任。

在喀什乾元礦業有限公司與新華喀什齊熱哈塔爾水電開發有限公司財產損害賠償糾紛案中（(2020)最高法民申5976號），法院認為齊熱哈塔爾水電公司在擬建設水電站過程中已進行了必要的勘查，謹慎地履行了注意義務，并獲得了合法的項目審批手續。因此，齊熱哈塔爾水電公司的建設行為不存在過錯，其建設行為壓覆乾元礦業公司已取得探礦權的礦產資源不構成侵權。雖然齊熱哈塔爾水電公司不構成侵權，但如因其壓覆行為給乾元礦業公司帶來損失，乾元礦業公司有要求其補償的民事權利。


通過上述案例可以看出，壓覆礦產資源后是否承擔補償責任的核心在于是否因壓覆導致礦業權人無法進行勘查開采，而非取決于建設項目實施人有無過錯。為盡量規避該類風險發生，建議建設項目實施主體在項目實施前與自然資源管理部門做好查詢工作，盡可能從源頭上避免壓覆礦產資源。當然，若確需壓覆的，則依法履行審批程序，并按約定對礦業權人補償。


（二）建設項目與礦區范圍重疊而不影響
礦產資源正常開采的，不作壓覆處理。

在宜陽縣豐新長石礦業有限公司與國家電網有限公司、國網浙江省電力有限公司侵權責任糾紛案（(2021)最高法民申6413號）中，法院查明根據測繪圖，國網浙江電力公司案涉塔基連線可能存在穿越礦區邊緣，且國網浙江電力公司也承認塔基連線的垂直下方與礦區的東北部有極少重疊的情況。然豐新公司并未舉證證明該重疊影響礦區開采，且截至目前豐新公司并未進行開采，也未提交證據證明當地電力設施產權單位或管理部門不同意其對案涉礦體進行開采。豐新公司稱案涉電力項目客觀上增加了審批難度，必然存在損失，但該情形系或然狀態，并非必然發生。國網浙江電力公司在電力工程建設前是否對壓覆礦產資源進行調查均不影響本案處理結果，故豐新公司以此要求國網浙江電力公司承擔侵權責任的再審理由不成立。


上述案例進一步印證了“137號文”的規定，即建設項目雖與礦區范圍重疊，但不影響礦產資源正常開采的，不作壓覆處理。同時，通過上述案例我們可以看到，礦業權人若要主張損失，則需損失實際發生且能舉證證明，僅憑主觀認定可能有潛在損失進而主張賠償，難以獲得支持。

（三）補償責任的承擔


建設項目壓覆礦產資源時，項目建設方對礦業權人的補償標準，實務中不同司法機關有不同的裁判標準，具體如下：


1.按直接損失進行補償

在喀什乾元礦業有限公司與新華喀什齊熱哈塔爾水電開發有限公司財產損害賠償糾紛案中（(2020)最高法民申5976號），乾元礦業公司除要求賠償礦業權實際損失及利息外，還主張了3000萬元的可得利益損失。然法院認為，根據“137號文”的規定，補償的范圍原則上應包括：（1）礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；（2）所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。從上述規定可知，補償范圍為直接損失，并不包括經營利潤等間接損失，故法院最終未支持乾元礦業公司關于可得利益損失的主張。

2.法院酌情認定礦業權補償金額
 
在國網遼寧省電力有限公司與建昌縣金鉆礦業有限公司侵權責任糾紛案中（(2020)最高法民申6762號）中，法院認定電力公司的案涉線路工程對金鉆公司的礦產資源構成壓覆，且該線路建設未取得相關國土資源部門出具的壓覆礦產資源審批手續，致使金鉆公司的探礦權無法繼續開發利用，應當承擔相應的賠償責任。就賠償金額，一審法院委托評估機構認定案涉探礦權的價值是3366.45萬元。二審法院因電力公司架設高壓線路亦是國家基礎建設，有利于社會經濟的發展，酌定應賠償損失為1200萬元。最高人民法院再審時認為二審酌定賠償金額并無不妥，維持了二審判決。


3.經營損失也應予以賠償

在重慶市黔江區銀富礦業有限公司與中鐵建渝東南（重慶）高速公路有限公司財產損害賠償糾紛案中（(2022)渝04民再6號），法院認定由于中鐵建高速公路公司對沿溪溝采石場礦區進行部分壓覆，導致銀富礦業公司于2018年8月全面停產，此時銀富礦業公司獲得的采礦權許可期尚未到期，銀富礦業公司在采礦權許可期到期前的經營損失，中鐵建高速公路公司應予補償。最終法院按照普華評估公司的評估結論認定銀富礦業公司的經營損失為130.36萬元。


注：部分資訊來源于網絡。

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