文章來源于：中國國土資源經濟，原文鏈接：礦產資源管理改革實施情況研究
 

導  讀

推進礦產資源管理改革，是貫徹落實黨中央全面深化改革的重要舉措，是推動解決礦產資源管理中的深層次突出問題、為《礦產資源法》修改積累重要實踐經驗進行的重要改革探索。文章梳理了礦產資源管理改革事項主要內容，分析改革舉措實施的背景和要解決的主要問題；梳理了地方出臺的配套改革文件，跟蹤總結礦產資源管理改革實施情況，對比分析各地改革做法；提出了礦產資源改革過程中需要重點關注區塊來源、出讓方式選取、各級自然資源管理機構落實各層級權責、改革事項相互銜接等事項。文章最后提出推進改革順利實施的政策建議：出臺配套管理措施，推動改革舉措落地見效；加強礦產資源管理事項之間銜接；總結經驗做法，推動礦產資源管理改革向縱深發展。
 

本文引用信息
 

許書平，礦產資源管理改革實施情況研究[J].中國國土資源經濟,2022,35（10）:24-29.

 

2019年12月31日，自然資源部印發了《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）（以下簡稱7號文），以礦產資源管理制度改革推動解決礦產資源領域長期想解決而未能解決的深層次問題。本文梳理了7號文實施2年多來各地出臺的配套改革文件，跟蹤總結礦產資源管理改革實施情況，研究改革實施過程中需要重點關注的事項，提出推進改革順利實施的政策建議。
 

1 改革舉措
 

為推動解決礦產資源領域深層次問題，同時為《礦產資源法》修改積累經驗，7號文在管理制度方面進行了改革探索，積極推進“凈礦”出讓，解決辦證難、辦證時間長、進場開展勘查開采工作難等問題；實行油氣探采合一制度，解決管理實踐中由于試采期限過短造成的以探代采、無證開采等違法問題；延長探礦權期限、改革儲量管理，深化礦產資源領域“簡政放權”改革；減輕企業負擔，深入推進“放管服”改革，優化礦產資源領域營商環境。

1.1 改革礦業權出讓方式

為解決礦業權市場競爭不充分問題，避免人為技術判斷造成自由裁量權過大而引發風險，按照“競爭出讓是慣例，非競爭出讓是例外”的思路，7號文提出全面推進礦業權競爭性出讓，不再允許以申請在先方式取得礦業權，嚴格控制協議出讓范圍，嚴格協議出讓程序的公開性和出讓價格的公正性。

1.2 積極推進“凈礦”出讓

踐行以人民為中心的發展思想，維護礦業權人的合法權益，解決礦業權人依法取得礦業權后無法正常開展勘查開采工作的問題，在總結地方經驗做法的基礎上，7號文將“凈礦”出讓工作從局部地區的改革探索，上升到國家層面，在全國范圍內推行實施；將“凈礦”出讓的礦種由砂石土礦擴展到其他礦種；將采礦權擴展到探礦權和采礦權。“凈礦”出讓改革的方向，一是要做到規劃上的“干凈”，確保出讓的區塊不在生態保護紅線等禁止、限制勘查開采區域；二是做到權屬上的“干凈”，確保出讓的區塊沒有權屬爭議和糾紛；三是做到與用地用海用林用草等審批事項的銜接，切實保障勘查、開采過程中用地需要。

1.3 調整礦業權出讓登記權限

改革前的礦業權出讓權限，按照礦產資源勘查投資、勘查面積、資源儲量規模等多種標準劃分，因此，礦業權審批登記權限也會隨著各標準的變化而發生變化，造成礦業權登記發證在不同層級管理機關之間來回變動，使各層級管理機關發證權限和責任始終處于不確定狀態，不利于管理保持連續性，造成管理效率降低和企業負擔增加等問題。為使政策規定更加簡明、操作性更強，7號文按照礦種劃分不同層級自然資源管理部門的權限，以避免出現類似問題。

1.4 開放油氣勘查開采市場

為貫徹落實中共中央、國務院關于石油天然氣體制改革決策部署，總結近年來油氣探礦權競爭出讓的經驗做法，7號文允許符合準入條件的外資企業、民營企業等各類主體進入油氣勘查開采市場，以吸引社會投資，激活市場活力，促進加大油氣勘查開采力度，提升國家能源保障能力；考慮到油氣埋藏深，勘查開采風險高、投入大、技術性強等特點，在放開市場的同時，也設置了一定的準入門檻，要求進入市場的主體具備一定的資金實力和技術能力。

1.5 實行油氣探采合一制度

鑒于油氣是流體礦產且埋藏較深，探礦權人通過鉆井勘查發現油氣后，直接進行開采更加科學合理，既經濟又安全，7號文推出油氣探采合一制度，改革原有的油氣探礦權、采礦權兩階段管理制度，以解決管理實踐中由于試采期限過短，企業難以在試采期間及時辦理采礦權審批登記手續，而造成的以探代采、無證開采等違法行為，同時也為《礦產資源法》修改積累重要實踐經驗。

1.6 調整探礦權期限

遵循礦產勘查工作技術規律，針對探礦權管理實踐中首次設立時間為3年、每次延續時間為2年，大量探礦權需要多次辦理延續登記，既增加了探礦權人負擔和成本，也耗費了管理機關大量時間精力，7號文對探礦權期限進行了調整，探礦權首次登記和延續登記期限延長為5年。同時，7號文對探礦權縮減面積制度也進行了調整，不再與勘查階段掛鉤，探礦權在延續登記時，除已提交資源量的范圍外，均需要縮減首設勘查許可證載明面積的25%，有效解決了探礦權人為規避縮減面積而弄虛作假、人為提高勘查階段的問題。

1.7 改革礦產資源儲量管理

貫徹落實“放管服”改革，礦產資源行政審批事項能取消的盡量取消，能夠直接放給市場和社會堅決放給市場和社會。7號文簡化歸并礦產資源儲量評審備案和登記，將礦產資源儲量登記書內容納入評審備案管理；大幅度縮減政府直接評審備案范圍，將原來18種評審備案情形減少為4種。

2 改革推進情況

7號文印發后，各級自然資源管理部門積極貫徹落實，及時總結經驗，研究分析遇到的問題，絕大部分省級自然資源主管部門結合本地實際，出臺了具體管理政策，改革進展較為順利。

2.1 礦業權競爭性出讓實施情況

《礦產資源法》建立了礦業權有償取得制度，經過20多年管理實踐，通過公平競爭方式獲取礦業權已成為社會共識。7號文印發后，在全面推進礦業權競爭性出讓方面，各地制定的配套管理政策與7號文規定保持高度一致，并在管理實踐中嚴格執行，全面停止以申請在先方式出讓探礦權取得實效，沒有出現違反規定的情形。

在全面推進礦業權競爭性出讓過程中，投資者也反映了一些情況、提出了一些訴求。比如，出讓的礦業權區塊數量偏少的問題，據統計，自7號文開始實施到2021年6月底，全國共以競爭性方式出讓探礦權263個、采礦權1598個，與此前歷年出讓區塊數量相比仍維持低位，投資者對增加礦業權出讓區塊數量的呼聲較高，特別是在近年來全球礦業回暖復蘇背景下，礦產品價格上漲勢頭較明顯，社會各界對礦業投資關注度越來越高，參與礦產資源勘查開采投資的意愿越來越強烈。再比如，礦業權出讓方式選擇問題，管理機關通過公開競爭出讓礦業權時，為了操作簡便同時避免人為因素干擾，普遍采用掛牌方式出讓，以價高者得原則確定競得人。而從資金、技術、環保、資源利用、社會責任等方面綜合評判、擇優確定競得人的招標方式較少采用，這不利于資源優化配置。

2.2 嚴格礦業權協議出讓執行情況

7號文為解決以協議方式出讓礦業權存在的問題，進一步嚴格控制協議出讓，縮減協議出讓范圍。各地積極貫徹落實、嚴格執行、從嚴控制。據統計，相比 2019 年，2020 年全國新設探礦權中，以協議方式出讓同比減少26% ；新設采礦權中，以協議方式出讓的采礦權數量僅占 2%。

在管理實踐中，各地在嚴格礦業權協議出讓范圍方面有些細微差異。個別省份在出臺配套文件時，擴大了以協議方式出讓礦業權的范圍，允許在經專家論證和地方政府同意后以協議方式出讓不宜單獨設立礦業權的夾縫資源。一些地方自然資源管理部門和礦業權人也時有反映，希望能夠以協議出讓方式獲得已有采礦權周邊的夾縫資源、零星資源的礦業權，以提高資源利用效率，防范發生超層越界開采等違法違規行為，促進礦山安全生產。

2.3 “凈礦”出讓推進情況

7號文在總結地方經驗做法的基礎上，將“凈礦”出讓工作從局部地區的改革探索上升到國家層面政策，在全國范圍內推行實施；將“凈礦”出讓的礦種由砂石土礦擴展到其他礦種；將采礦權擴展到探礦權和采礦權。7號文下發后，各地結合本地實際，細化了“凈礦”出讓政策措施。由于各地“凈礦”出讓的工作基礎不同，對“凈礦”出讓的認識也不一致，反映在各地配套的“凈礦”出讓政策上，也有較為明顯的差異。

有的省份政策措施較為具體，具有較強的操作性，如山東、云南等省份專門出臺了“凈礦”出讓管理文件，山東省對“凈礦”的出讓條件、出讓步驟作出了明確規定；云南省對“凈采礦權”概念作出明確定義，對“凈采礦權”出讓條件、聯勘聯審、礦業用地等作出了明確規定。有的省份明確了“凈礦”出讓的標準，建立了“凈礦”出讓工作機制，如浙江省以用地用林有保障，能夠順利進場施工，直接辦理礦業權登記為標準；貴州省構建了政府主導、部門協同、市場決定、科學配置礦產資源的“凈礦”出讓工作機制。

各地推進“凈礦”出讓工作進展不平衡，有的省份推進力度較大，工作推進較快，全面實行“凈礦”出讓，既包括砂石土礦也包括其他礦種，既包括采礦權也包括探礦權；有的省份推進較緩慢，2021年前仍停留在探索試點開展砂石土類礦產“凈采礦權”出讓階段，2022年起才全面對砂石土類礦產實行“凈采礦權”出讓；有的省份“凈礦”出讓僅限定為采礦權，尚未實行探礦權“凈礦”出讓。

2.4 礦業權出讓登記權限調整情況

7號文印發后，各省級自然資源主管部門結合本地實際，調整了礦業權出讓登記權限，浙江、重慶等省市大幅下放管理權限，省級自然資源主管部門僅負責煤炭、鐵、銅、鋁、金等11種戰略性礦產中大宗礦產礦業權出讓登記；黑龍江、廣西等省區主要由省級自然資源主管部門負責能源礦產、金屬礦產、部分非金屬礦產和水氣礦產等礦業權出讓登記。

7號文印發后，總體上來看，市級自然資源主管部門礦業權出讓登記權限大幅增加，在礦種上，不僅負責非金屬礦產，有的還負責部分金屬礦產；在礦業權上，不僅負責采礦權，還負責探礦權；在儲量規模上，不僅負責中小型儲量規模礦山，還負責大型儲量規模礦山。縣級自然資源主管部門礦業權出讓登記權限相對較小，大部分縣級自然資源主管部門僅負責普通建筑用砂石土類礦產的礦業權出讓登記，少部分還負責一些其他非金屬礦產的礦業權出讓登記。

2.5 勘查面積縮減情況

各地在落實7號文過程中，結合管理實際，對制度規定進行了細化。如貴州省規定，探礦權勘查范圍與生態保護紅線、永久基本農田、自然保護地等禁止、限制勘查開采區域重疊的，應優先縮減，超過應縮減面積的，可以在下次延續登記時抵扣。四川省將“非油氣探礦權已提交資源量的范圍”界定為：普查及以上地質報告經評審通過的資源量范圍；首設面積扣除已提交資源量范圍部分，仍應扣減首設面積的25%；證載面積扣除已提交資源量的范圍不足首設面積25%的部分應一次性扣減。

各地對勘查面積縮減的規定，均能夠嚴格執行，落實到位。但也有人反映，由于政策對勘查面積如何縮減沒有具體規定，探礦權人在縮減勘查面積時，僅從有利于自身的角度出發，縮減勘查面積時大多是邊邊角角零星分散的區域，縮減區域無法作為一個整體區塊再次出讓、重新設置探礦權，不利于吸引勘查投資、促進找礦突破。

3 改革實施過程中

需要重點關注的事項

3.1 區塊來源問題

全面推進礦業權競爭性出讓在管理方式和管理理念方面，和以申請審批登記方式出讓礦業權完全不同。以申請審批登記方式出讓礦業權，申請人是主動發起者，其根據經濟社會發展、礦產資源勘查開采形勢及礦產品價格情況，進行資料搜集、野外踏勘等，確定是否提出申請，以及申請的具體區塊。以公開競爭方式出讓礦業權，政府管理機關是主動發起者，政府管理機關依據掌握的地質成果資料選定區塊，根據經濟社會發展形勢制定出讓計劃，向社會發布出讓公告。

因此，全面推進礦業權競爭性出讓，政府管理機關面臨的一個現實且緊迫的問題，就是區塊來源問題，沒有區塊就根本無法進行出讓，更談不上有序出讓、更好發揮政府作用進行宏觀調控、保障能源資源安全等。通過充分挖掘利用多年積累的地質成果資料，會形成不少可供出讓礦業權的區塊，但這僅能保障近期出讓的礦業權數量，而隨著存量區塊被出讓后，增量區塊從何而來，區塊出讓可持續性又成了一道新的難題，應予以高度關注，尋求解決之策。

3.2 出讓方式選取問題

礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，支撐各行各業發展。礦產資源保護與合理開發利用事關國家現代化建設全局。礦產資源開發利用具有較強的正外部性和負外部性，礦山特別是大型礦山開采周期較長，對當地經濟社會發展具有較大的影響，科學合理開發利用有利于實現“開礦一座，造福一方”，如果開發利用不合理則容易造成資源破壞浪費、污染環境等。礦業權出讓是優化資源配置的重要環節，政府管理機關出讓礦業權時，要兼顧當前和長遠發展，出讓價格的確定要基于維護礦產資源國家所有者權益，但不能僅追求高價成交而不顧及遠期發展，同時還要從礦產資源開發利用對促進地方經濟社會發展的長遠利益出發，實現總體利益最大化。由于礦產資源開發利用正外部性和負外部性特征明顯，不同的勘查開采主體所采取的技術方案對礦產資源利用效率、生態環境保護、經濟社會效益等方面的影響會有較大差異，因此，礦業權公開競爭出讓不能僅為了操作簡便而選擇掛牌方式出讓，要綜合考慮經濟社會發展、資源狀況、成礦條件、環境承載力、礦區所在地情況等多方面因素，確定適當的公開競爭出讓方式，擇優確定競得人，優化礦產資源配置。

3.3 放得下、接得住、管得好的問題

礦業權出讓登記是一項業務性、政策性很強的工作，既是一項權屬確認，也是一次資源配置；既要依法依規嚴格按程序進行出讓登記，也要服務經濟社會發展大局，提高資源配置效率、優化礦山布局等。

7號文對礦業權出讓登記權限做出了重大調整，將煤炭、煤層氣、鐵、銅、鋁等大宗礦產礦業權出讓登記權限全部下放到省級自然資源主管部門，同時將25種戰略性礦產之外的其他礦產資源礦業權出讓登記權限的劃分由省級自然資源主管部門確定，省級自然資源主管部門對本行政區域內礦產資源勘查開發調控自主性大幅增強，因此，對省級自然資源主管部門管理人員專業業務、宏觀調控能力要求更高。市、縣級自然資源管理部門負責礦業權出讓登記權限也有較大變化，不僅要負責部分礦產大型儲量規模的采礦權出讓登記管理工作，還要負責探礦權出讓登記工作（7號文之前，探礦權出讓登記僅由部、省兩級負責），工作任務和工作難度都隨之增加，而基層自然資源管理部門不同程度上存在人員力量不足、專業人員缺乏等問題。要落實好7號文礦業權出讓登記權限調整改革，需要加強地方特別是基層礦政管理人才隊伍建設，加大人員培訓力度，提升管理人員業務能力，提高管理水平；加強對地方工作指導，對地方礦政管理工作中遇到的難題和困難及時予以解決；加強過程管理，充分開發利用信息化管理手段，加強礦業權出讓過程監管，規范出讓、登記工作；加強宏觀調控管理，對全國礦業權出讓登記情況進行監測、統計、分析研判，全面準確掌握全國礦業權設置情況，根據經濟社會發展和礦業形勢變化，及時調整管理政策，促進行業健康可持續發展，保障能源資源安全。

3.4 改革事項之間相互銜接問題

7號文涉及礦業權出讓、“凈礦”出讓、油氣探采合一、儲量管理等多項重大制度的改革，每項改革均需要相關配套管理制度相互銜接，因此需要做好配套制度的統籌與協同，否則可能會導致改革推進受阻。比如，7號文規定非油氣探礦權延續時，已提交資源量的范圍可以不予扣減面積，由于儲量管理改革，探礦權階段不再進行政府儲量評審備案，如何認定已提交資源量的范圍需要有相關制度進行銜接，否則實際管理中難以執行。
 

4 推進改革

順利實施的建議

4.1 出臺配套管理措施，推動改革舉措落地見效

一是出臺全面推進礦業權競爭性出讓改革配套管理政策。按照“出讓+登記”管理模式，推動修改礦產資源法律法規相關規定，出臺全面推進礦業權競爭性出讓相關配套管理政策，重新構建礦業權管理制度，優化礦業權出讓登記流程，簡化礦業權申請要件，提高礦業權出讓登記效率和服務質量，保障礦業權競爭性出讓改革順利推進。

二是出臺推進“凈礦”出讓配套管理政策。各地需要結合本地實際出臺實施“凈礦”出讓管理政策，進一步明確“凈礦”出讓工作要求和工作內容；建立“凈礦”出讓工作機制，明確各自工作職責和工作內容；構建礦、地、林、草協同管理制度，加強勘查開采用地保障，確保競得人（中標人）能夠快速登記取得礦業權、能夠順利進場開展勘查開采工作，保障“凈礦”出讓工作順利推進。

4.2 加強管理事項之間的銜接，增強改革系統性、整體性、協同性

礦產資源管理包括地質調查、礦產資源規劃、礦業權、儲量、監督、地質資料等多項具體管理事項，相互之間關聯性較強，推行一項改革會對其他管理事項產生連帶影響。同時，礦產資源勘查開采涉及面廣，既涉及自然資源部門管理的用地用林用草，還涉及生態環境部門的環境保護、應急部門的安全生產、水利部門的水土保持、發展改革部門的項目立項等，推進礦產資源管理改革，需要其他管理事項做相應調整予以配合。推進礦產資源管理改革過程中，要堅持系統觀念，從改革的全局和整體出發，把握各管理事項之間的相互聯系和相互作用，既要做好礦產資源規劃、礦業權、儲量、監督等礦產資源管理各環節管理事項之間銜接，也要做好礦產資源管理與用地用林用草、生態環保、安全生產、項目核準等橫向管理事項之間銜接，實現整體聯動、協調推進，確保改革舉措落地，順利實施。

4.3 跟蹤總結經驗做法，促進改革取得更大成效

各地在積極推進礦產資源管理改革過程中結合本地實際進行了一些創新探索，形成了各具特點的經驗做法，需要加強跟蹤總結，加大宣傳力度，組織交流研討，相互學習借鑒，推動改革向縱深發展。對于地方在推進礦產資源管理改革過程中遇到的困難和問題，要加強調查研究，及時予以指導解決；對于推進改革過程中出現偏差的，要及時指出，予以糾正。在推進礦產資源管理改革過程中，上下級管理機關之間要加強互動，實現上下同心，形成有效合力，促進改革取得更大成效，將實踐證明行之有效的措施規定，及時上升到法律法規和國家政策層面，做到管理依法有據，實現改革與依法行政相互促進、相互推動。

 

作者信息

 

許書平（1978—），男，江西省崇仁縣人，自然資源部油氣資源戰略研究中心研究員，經濟學碩士，主要從事礦產資源勘查開采管理政策研究。

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