我國(guó)自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制研究
——國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)啟示與借鑒

 

導(dǎo)  讀

隨著我國(guó)自然保護(hù)地體系不斷完善,生態(tài)環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)間的沖突日益凸顯，亟需研究建立自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制，保障國(guó)家資源安全以及礦業(yè)權(quán)人權(quán)益，減少矛盾沖突。文章系統(tǒng)梳理了典型國(guó)家自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理的主要做法,特別是實(shí)施差別化政策,妥善處理國(guó)家資源安全與生態(tài)安全之間的平衡關(guān)系,推動(dòng)礦業(yè)權(quán)有序退出的典型經(jīng)驗(yàn),從而為我國(guó)自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制構(gòu)建提供有益借鑒。結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，我國(guó)自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制體系內(nèi)容包括：建立資源預(yù)警機(jī)制、調(diào)查評(píng)估機(jī)制、協(xié)商博弈機(jī)制、緩沖協(xié)調(diào)機(jī)制、資源保障機(jī)制等。

本文引用信息

馮聰,王澍,姜杉鈺.我國(guó)自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制研究[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2020,33（12）:37-40.

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據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)有3343個(gè)礦業(yè)權(quán)分布在427個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，重疊面積為11.78萬km²，占國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積的12.2%。隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系已現(xiàn)雛形。各級(jí)各類自然保護(hù)地內(nèi)已設(shè)礦業(yè)權(quán)如何處置引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。2017年以來，自然資源部門在全國(guó)范圍部署開展自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理核實(shí)工作，提出了礦業(yè)權(quán)分類處置的總體要求，內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西、安徽、山東等省（區(qū)）均研究制定了自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置工作方案。從執(zhí)行情況看，礦業(yè)權(quán)處置工作，特別是礦業(yè)權(quán)退出牽扯復(fù)雜的利益關(guān)系以及法律問題，宏觀層面上要實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源安全戰(zhàn)略與生態(tài)安全戰(zhàn)略的平衡，具體操作中還要考慮國(guó)家資源權(quán)益維護(hù)與礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益保護(hù)的關(guān)系。當(dāng)前，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，減少勘查開發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響成為國(guó)際共識(shí)。許多國(guó)家都面臨自然保護(hù)地與礦業(yè)權(quán)重疊問題，通過多年的積累和探索，以美國(guó)、澳大利亞為代表的礦業(yè)強(qiáng)國(guó)在自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。文章通過分析國(guó)外典型做法及其特點(diǎn)，探索構(gòu)建我國(guó)自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制，以助力于指導(dǎo)各類自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置工作的有序推進(jìn)，并為相關(guān)政策的制定出臺(tái)提供參考。

01

1.1 具有完備的法律政策體系
西方國(guó)家在20世紀(jì)中期陸續(xù)建立了以生態(tài)脆弱區(qū)為主體的自然保護(hù)地體系，且規(guī)模逐漸擴(kuò)大、標(biāo)準(zhǔn)逐步完善。隨著保護(hù)地范圍的不斷擴(kuò)張，以及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用強(qiáng)度的加大，資源的開發(fā)利用空間與生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間出現(xiàn)高度重疊的趨勢(shì)。目前，全球約有75%的探礦權(quán)和采礦區(qū)位于自然保護(hù)價(jià)值高、流域壓力大的地區(qū)。為了緩解矛盾，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，以美國(guó)、澳大利亞為代表的礦業(yè)強(qiáng)國(guó)，通過不斷實(shí)踐，形成了較為完備的自然保護(hù)地管理模式。在立法上，采取專門立法或者綜合立法的形式設(shè)計(jì)自然保護(hù)地法律體系，為管理工作提供法律依據(jù)。如，美國(guó)、德國(guó)、加拿大等均制定了《國(guó)家公園法》。在管理體制上，采取多部門共同協(xié)作的模式，甚至有營(yíng)利性組織或者公益性組織參與，在自然資源管理部門或者生態(tài)環(huán)境管理部門主導(dǎo)下，體現(xiàn)出綜合管理的特點(diǎn)。在管理手段上，更多的是通過制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南，對(duì)保護(hù)地內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格約束和限制。同時(shí)，注重建立完善的監(jiān)測(cè)體系，將日常監(jiān)測(cè)作為保護(hù)地重要的管理活動(dòng)之一，通過數(shù)據(jù)分析和評(píng)價(jià)評(píng)估，輔助管理者進(jìn)行理性決策。
1.2 實(shí)施適合國(guó)情的差別化管理政策
在完備的自然保護(hù)地管理制度下，并不是簡(jiǎn)單地“一刀切”禁止礦業(yè)活動(dòng)，而是普遍參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）劃定的分類體系，實(shí)行按不同級(jí)別管理。在對(duì)待自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)活動(dòng)的態(tài)度上，大部分國(guó)家實(shí)行差別化的政策，即有條件的允許礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動(dòng)存在。如，英國(guó)自然保護(hù)地內(nèi)允許進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)。美國(guó)國(guó)家公園管理局（NPS）負(fù)責(zé)管理國(guó)家公園內(nèi)的礦業(yè)活動(dòng)，并專門頒布了《國(guó)家公園采礦法》。一些資源豐富、對(duì)礦業(yè)依賴程度較高的國(guó)家，如智利規(guī)定在所有保護(hù)地內(nèi)均可進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)，在法律上底土權(quán)利高于地表權(quán)利，保護(hù)地的劃定必須避讓已有的礦業(yè)權(quán)。當(dāng)然，也有部分國(guó)家對(duì)保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)活動(dòng)是完全禁止的，如巴西、印度，其中巴西的保護(hù)地面積占到其整個(gè)陸域面積的四分之一。
1.3 實(shí)現(xiàn)科學(xué)評(píng)估是差別化管理的基礎(chǔ)
芬蘭通過建立科學(xué)動(dòng)態(tài)的評(píng)估機(jī)制，保證政府部門做出更加理性的判斷。如果評(píng)估結(jié)果顯示礦業(yè)活動(dòng)不會(huì)對(duì)自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境水平產(chǎn)生較大負(fù)面影響，就可以授予礦業(yè)權(quán)。如果得出對(duì)生態(tài)環(huán)境有較大影響的結(jié)論，政府出于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的考量，在對(duì)生態(tài)環(huán)境予以補(bǔ)償?shù)臈l件下，也允許有條件地授予礦業(yè)權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，印度尼西亞在自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園內(nèi)禁止采礦活動(dòng)。但為了利用豐富的地?zé)豳Y源，西楠榜區(qū)政府采取與林業(yè)部門簽訂諒解備忘錄的方式，通過充分的技術(shù)論證，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)資源的開發(fā)利用，并將此種工作方式推廣應(yīng)用到印尼全國(guó)。

02

2.1 自然保護(hù)地內(nèi)允許開展有條件的礦業(yè)活動(dòng)
從國(guó)外一些做法看，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動(dòng)并不是一定要為自然保護(hù)地的劃定讓路。如，智利為促進(jìn)原住民地區(qū)發(fā)展，允許部分自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)，保存原住民生存發(fā)展空間。一些國(guó)家或地區(qū)還會(huì)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行范圍或級(jí)別的調(diào)整。如，西澳大利亞州對(duì)擬建設(shè)的自然保護(hù)地進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)部分自然保護(hù)地涉及已設(shè)的采礦權(quán)，通過調(diào)整保護(hù)地邊界，降低保護(hù)等級(jí)將可能的矛盾降到最低。同時(shí)，為彌補(bǔ)避讓造成的保護(hù)地面積及質(zhì)量損失，將擬建的并經(jīng)評(píng)估無找礦潛力的B級(jí)和C級(jí)保護(hù)地升級(jí)為A級(jí)保護(hù)地。
2.2 對(duì)保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)采取更加嚴(yán)格的管制措施
美國(guó)內(nèi)政部對(duì)保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置了更為嚴(yán)格的管理要求，采取更高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)管理措施，并每年進(jìn)行評(píng)估。如規(guī)定“可以步行或依靠畜力進(jìn)入的礦區(qū)，新建的公路道路要嚴(yán)格進(jìn)行審批；對(duì)礦區(qū)的水源使用權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格管理等”。澳大利亞允許在保護(hù)地及周邊地區(qū)勘查開發(fā)石油等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，但對(duì)礦山環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境恢復(fù)治理以及土地復(fù)墾等設(shè)立了更高的工作標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)空氣、水、土壤的綜合監(jiān)測(cè)分析，了解和掌握礦產(chǎn)資源開發(fā)行為對(duì)野生動(dòng)物遷徙以及人類活動(dòng)產(chǎn)生的影響。澳大利亞《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定任何單位在勘查、開發(fā)礦產(chǎn)資源時(shí)，應(yīng)采取一切合理可行的措施，防止或盡量減少對(duì)環(huán)境的破壞。在澳大利亞北領(lǐng)地的卡卡杜國(guó)家公園內(nèi)有世界第二大的蘭杰鈾礦，政府為保障國(guó)家戰(zhàn)略資源安全一直允許其開發(fā)生產(chǎn)，但要求礦山對(duì)臨近的兩條河流進(jìn)行核污染監(jiān)測(cè)。
2.3 設(shè)置國(guó)家利益礦區(qū)，保障國(guó)家資源安全
瑞典是歐盟領(lǐng)先的礦石和金屬生產(chǎn)國(guó)之一，并于20世紀(jì)提出了“國(guó)家利益礦區(qū)”的概念，規(guī)定在國(guó)家利益礦區(qū)內(nèi)不得規(guī)劃以及允許可能妨礙資源開發(fā)利用的活動(dòng)。英國(guó)在其自然保護(hù)地內(nèi)設(shè)置礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)，目的是避免建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源。英國(guó)專門設(shè)立國(guó)家公園礦產(chǎn)規(guī)劃局，確保在相關(guān)的土地規(guī)劃中礦業(yè)活動(dòng)得到充分的考慮。澳大利亞是自然保護(hù)地礦業(yè)準(zhǔn)入政策較寬松的國(guó)家，聯(lián)邦政府和州政府均實(shí)施“保護(hù)區(qū)多元規(guī)劃”政策，在實(shí)際操作中除了個(gè)別特殊的保護(hù)區(qū)，幾乎不絕對(duì)禁止礦業(yè)活動(dòng)進(jìn)入保護(hù)地。

03

3.1 尊重已設(shè)礦業(yè)權(quán)的合法權(quán)益
美國(guó)于1976年修訂《國(guó)家公園法》，禁止在國(guó)家公園內(nèi)新設(shè)礦業(yè)權(quán)，但已設(shè)礦業(yè)權(quán)可以繼續(xù)保留。對(duì)于既有采礦權(quán)，如果國(guó)家公園管理局認(rèn)為礦產(chǎn)開發(fā)將損害公園的價(jià)值或不符合公園的目的，那么國(guó)家公園管理局將尋求收購(gòu)相關(guān)礦業(yè)權(quán)。在加拿大，由聯(lián)邦環(huán)境局管轄的荒野保護(hù)區(qū)和候鳥保護(hù)區(qū)內(nèi)允許開展礦業(yè)活動(dòng)。在其他自然保護(hù)地內(nèi)，對(duì)于保護(hù)地建立之前存在的礦業(yè)權(quán)經(jīng)審查批準(zhǔn)后做個(gè)案處理，可以保留礦業(yè)權(quán)。澳大利亞2007年制定的《規(guī)劃和發(fā)展法》中明確規(guī)定：凡是獲得采礦租約的土地，均被視為礦產(chǎn)資源保留區(qū)。
3.2 依法對(duì)保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行征收和補(bǔ)償
美國(guó)國(guó)家公園管理局如果認(rèn)定礦業(yè)活動(dòng)損害公園的價(jià)值或不符合公園的建設(shè)目的，將通過收購(gòu)的方式實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)退出。澳大利亞自然保護(hù)地主管部門或政府有權(quán)對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行征收。如，昆士蘭州所轄的弗雷薩島由于開發(fā)利用礦產(chǎn)資源導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問題，聯(lián)邦政府直接干預(yù)，經(jīng)論證后關(guān)停了礦山企業(yè)，并對(duì)礦業(yè)公司進(jìn)行了賠償，同時(shí)給予失業(yè)人員一定的補(bǔ)助。加拿大不列顛哥倫比亞省制定了《礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償規(guī)定》，按市場(chǎng)公允價(jià)值給予礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償。
3.3 通過協(xié)商解決矛盾問題
在加拿大的國(guó)家公園管理中，公眾的意見在計(jì)劃目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)管理計(jì)劃擬訂過程中均被列為重要的參考資料。在礦業(yè)權(quán)縮減面積或者直接退出的問題上，西澳大利亞州、昆士蘭州鼓勵(lì)礦業(yè)權(quán)人與政府聯(lián)系，通過協(xié)商達(dá)成一致意見。加拿大聯(lián)邦政府與地方政府之間就自然保護(hù)地建立問題達(dá)成共識(shí)，即原住民在自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)相關(guān)利益要通過談判解決。在英國(guó)，如果礦業(yè)權(quán)持有者對(duì)保護(hù)地設(shè)立存有異議，可以向自然保護(hù)委員會(huì)陳述其反對(duì)意見，通過再次協(xié)商仍不能達(dá)成一致意見的，可上訴到法院，由法院最終裁定。
3.4 保障利益相關(guān)者的知情權(quán)
加拿大選定“潛在”的自然保護(hù)地范圍后，政府組織民眾全程參與評(píng)價(jià)論證。在澳大利亞可通過網(wǎng)站查詢自然保護(hù)地的范圍、坐標(biāo)、禁止事項(xiàng)及法律依據(jù)等信息。英國(guó)自然保護(hù)委員會(huì)除了發(fā)放自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)活動(dòng)許可外，還向社會(huì)提供宣傳、咨詢等服務(wù)。南非在提交《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》中，要詳細(xì)敘述受益者和受影響者在整個(gè)評(píng)價(jià)過程中的參與過程，并說明問題是如何由受益者和受影響者提出的。這些做法均切實(shí)保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

04

4.1 建立資源預(yù)警機(jī)制，準(zhǔn)確研判資源安全問題
礦業(yè)在完善工業(yè)體系、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化和提高人民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用。我國(guó)目前各類自然保護(hù)地超過1萬個(gè)，覆蓋了陸地面積的18%左右。隨著國(guó)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線逐步劃定以及國(guó)土空間用途管制制度的建立，會(huì)有更多的礦業(yè)權(quán)退出，大宗礦產(chǎn)產(chǎn)能的下降，有可能改變國(guó)內(nèi)能源資源的供應(yīng)格局。在“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主、國(guó)際國(guó)內(nèi)互促的雙循環(huán)發(fā)展的新格局”下，國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源供給是國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的底線。建議準(zhǔn)確研判國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)的礦產(chǎn)資源特別是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)以及大宗礦產(chǎn)的供應(yīng)形勢(shì)，在自然保護(hù)地內(nèi)區(qū)分不同情況研究制定分類處置政策。
4.2 建立調(diào)查評(píng)估機(jī)制，作為分類處置依據(jù)
在美國(guó)聯(lián)邦出臺(tái)的《國(guó)家環(huán)境政策法》中要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)“在進(jìn)行可能對(duì)人類環(huán)境產(chǎn)生影響的規(guī)劃和決定時(shí)，確保環(huán)境價(jià)值和經(jīng)濟(jì)技術(shù)問題一并得到適當(dāng)?shù)目紤]”，以保證對(duì)可能帶來的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響做出充分的考慮和權(quán)衡。建議我國(guó)應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)，一是摸清自然保護(hù)地包括生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的能源及礦產(chǎn)資源家底；二是評(píng)估已有礦業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益。綜合計(jì)算自然保護(hù)地設(shè)立和運(yùn)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本，作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值與礦業(yè)公共利益價(jià)值對(duì)比分析的依據(jù)。同時(shí)，對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)涉及的戰(zhàn)略性和稀缺性的礦產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行逐個(gè)評(píng)估，作為分類處置的依據(jù)。
4.3 建立協(xié)商博弈機(jī)制，保證訴求得到表達(dá)
合法設(shè)立的礦業(yè)權(quán)能否得到有效保護(hù)涉及政府信譽(yù)與行業(yè)市場(chǎng)秩序。工作中之所以產(chǎn)生“一刀切”的現(xiàn)象，反映的是評(píng)價(jià)體系與博弈機(jī)制的欠缺。按照“五位一體”的總體布局，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，也要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的角度，平衡相關(guān)方的利益訴求。建議對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)需要退出的礦業(yè)權(quán)“建檔立卡”，統(tǒng)一審核清理違法、違規(guī)礦業(yè)權(quán)，對(duì)于合法設(shè)立的礦業(yè)權(quán)，地方政府要形成明確的處理意見。同時(shí)，建立申訴渠道，保證礦業(yè)權(quán)人能夠向相關(guān)管理部門提出符合自身利益的意見建議，以便于政府通過協(xié)商與礦業(yè)權(quán)人達(dá)成一致意見。
4.4 建立緩沖協(xié)調(diào)機(jī)制，允許暫時(shí)保留礦業(yè)權(quán)
引導(dǎo)已設(shè)礦業(yè)權(quán)有序退出自然保護(hù)地是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要，是基于落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略層面的考量。減少政府行政決定執(zhí)行過程中的矛盾沖突，對(duì)礦業(yè)權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行必要保護(hù)。建議賦予行政機(jī)關(guān)暫停礦業(yè)權(quán)的權(quán)力。在制度設(shè)計(jì)上可以參考美國(guó)內(nèi)政部的相關(guān)做法。美國(guó)內(nèi)政部可以授予礦業(yè)權(quán)，但無法做出收回礦業(yè)權(quán)的行政決定，只能暫停礦業(yè)權(quán)人執(zhí)行礦業(yè)權(quán)的權(quán)力，時(shí)間可以長(zhǎng)達(dá)20年。在暫停期內(nèi)，政府可以評(píng)價(jià)礦業(yè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，礦業(yè)權(quán)人也有充足的時(shí)間進(jìn)行申訴。通過設(shè)置緩沖期，有助于減少政府與企業(yè)之間的矛盾沖突。
4.5 建立資源保障機(jī)制，設(shè)立“國(guó)家資源安全戰(zhàn)略保障區(qū)”
保障國(guó)家資源安全不能僅看當(dāng)下的資源供給情況，更重要的是摸清資源家底，查明礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用潛力。我國(guó)成礦地質(zhì)條件好、勘查潛力大的找礦遠(yuǎn)景區(qū)與生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)核心區(qū)高度重疊。對(duì)于國(guó)家緊缺、對(duì)外依存度超過50%、國(guó)內(nèi)具備較好找礦潛力的重要礦種，如石油、鐵、銅、鋁、錳等重要戰(zhàn)略性礦種，在保證綠色勘查、綠色開采的前提下，在國(guó)土空間規(guī)劃和新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中劃定國(guó)家資源安全戰(zhàn)略保障區(qū)，設(shè)置更加嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)各類資金投入風(fēng)險(xiǎn)勘查。

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馮聰（1979—），男，遼寧省鐵嶺市人，自然資源部咨詢研究中心副研究員，工學(xué)博士，主要從事自然資源管理及政策研究。

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