我國綠色礦山建設研究現狀綜述與思考

2021-02-22 16:11:00
來源：中國國土資源經濟
作者：孫映祥
0
0
添加收藏

導讀

文章通過梳理近期國內學者關于綠色礦山的相關研究成果，認為綠色礦山建設應將綠色理念貫穿礦山開發利用全過程，統籌礦山與山水林田湖草關系，注重經濟、環境和社會效益。針對現階段綠色礦山建設存在的企業積極性不高、評價標準體系不夠健全、部門協調機制較弱等不足，建議：礦山企業應認識到綠色礦山建設的必要性及對礦山可持續發展的重要作用，主動適應新形勢新要求，結合自身建設基礎，科學制定和落實建設計劃；管理部門要進一步在礦產資源法律法規及規劃中明確綠色發展要求，完善標準體系，建立健全評價指標體系，強化聯動機制，細化落實激勵支持政策，創新管控約束手段，推動區域綠色發展。

本文引用信息

孫映祥.我國綠色礦山建設研究現狀綜述與思考[J].中國國土資源經濟,2020,33（9）:35-39.

自黨的十九大以來，生態文明建設上升到前所未有的高度，我國礦業領域生態文明建設持續推進，綠色礦山建設作為礦業領域生態文明建設的重要內容和有效抓手，得到管理部門的高度重視。全國綠色礦山名錄的公布，標志著我國綠色礦山建設正式進入名錄管理時期，也是對“綠水青山就是金山銀山”論斷在礦業領域生動實踐的階段性總結。在該名錄形成過程中，特別是2019年6月自然資源部部署開展2019年度綠色礦山遴選工作以來，綠色礦山建設成為礦產資源領域研究的熱點，受到諸多從事礦產資源管理和研究人員以及企業管理者的關注。

綠色礦山基本內涵

隨著時代和社會的進步，綠色礦山的內涵不斷發展豐富，很多學者提出了自己的看法和主張，為推動綠色礦山建設奠定了寶貴的理論基礎。有的學者認為綠色礦山是對傳統礦業的變革，通過集約節約綜合利用，實施綠色清潔生產，將改變傳統礦業“傻大粗黑”形象。馬燦認為綠色礦山在著力于科學、有序、合理開發利用礦產資源的過程中，需要對其產生的污染、礦山地質災害、生態破壞失衡等最大限度地予以恢復治理。張英亮等提出綠色礦山要通過科學的設計、先進合理的措施,確保礦山全生命周期始終與周邊環境協調共生,符合社會可持續發展要求。楊曉波等認為綠色礦山要堅持科學有序開采、高效利用和低排放的原則，逐步實現以資源高效循環利用為特征的礦物全組分利用，把礦山開采等經濟活動對自然環境的影響降低到盡可能小的程度。

更多的學者認為綠色礦山除了要注重環保、低碳，還要考慮安全、和諧等更多更深層次的因素，建設過程要開展全要素全流程管理。史京璽認為綠色礦山是涵蓋礦山開采、安全、生產、管理、環保、資源利用、科技創新、社區和諧、企業文化等全產業鏈深層次的“綠色”。張宇強調綠色礦山建設需要對礦山企業的經濟、技術、社會等要素開展事前、事中、事后的綜合評價、監管和考核。侯華麗等提出綠色礦山建設是一項系統工程,專業性技術性較強，既要求宏觀層面的政策把握，更需要微觀層面的技術支撐，包含理念方法、工程技術、規范標準、制度管理等多個層面。

除了學術研究領域對綠色礦山概念及其內涵不斷豐富外，政府部門通過調查梳理近年來生態文明建設大背景下綠色礦山建設的實踐情況，賦予了綠色礦山“五化”的特征。2018年，自然資源部正式公告發布的《有色金屬行業綠色礦山建設規范》等9大行業綠色礦山建設標準中將綠色礦山定義為：在礦產資源開發全過程中，實施科學有序的開采，對礦區及周邊生態環境擾動控制在可控范圍內，實現礦區環境生態化、開采方式科學化、資源利用高效化、企業管理規范化和礦區社區和諧化的礦山。

本文認為，綠色礦山是將綠色發展理念貫穿礦產資源勘查開發利用全過程，在依法辦礦、規范管理基礎上，通過主動開展科技創新，充分借助信息化、數字化、智能化技術，提升礦山生產運營自動化、現代化、智慧化水平，提高資源綜合利用效率、生產運營效率，最大程度減少對礦區周邊人居環境及生態環境的不良影響與破壞，最終實現經濟效益、生態效益、社會效益三贏，以及“綠水青山其外，金山銀山其內”目標的礦山。

綠色礦山建設歷程與成效

2.1 綠色礦山建設歷程

2007年11月，在深入貫徹落實科學發展觀的時代要求下，為了促進礦業發展方式轉變，保障礦業健康可持續發展，原國土資源部提出“堅持科學發展觀，推進綠色礦業”。“綠色礦業”這一全新概念被正式提出，綠色礦山建設工作開始了全國范圍的“謀篇布局”。

2008年12月，國務院批準實施的《全國礦產資源規劃（2008—2015年）》首次明確了發展綠色礦業的整體要求，并確定了“到2020年基本建立綠色礦山格局”的發展目標。自此，綠色礦山建設被納入礦產資源開發利用的國家頂層設計。

2010年8月，原國土資源部正式印發《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》（國土資發〔2010〕119號），明確提出9項國家級綠色礦山基本條件。這是我國官方出臺的首個綠色礦山建設管理文件，標志著我國綠色礦山建設工作正式啟動。

2011年至2014年，原國土資源部按照“試點先行，整體推進”的原則，分四批先后公告了661家國家級綠色礦山試點單位。很多試點單位通過采用先進適用的技術裝備，集約高效發展，逐步降低邊際成本，在近年礦業經濟下行時頂住壓力實現了更好發展，其中398家通過遴選進入了全國綠色礦山名錄。試點工作的推進，為綠色礦山建設全面推進積累了大量可借鑒的典型案例與管理經驗。

2015年至2017年，綠色礦山建設得到中央有關部門的重視，先后被寫入《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《國民經濟和社會發展第十三個五年(2016—2020年)規劃綱要》《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》《中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見》等重要文件，綠色礦山建設作為礦業經濟高質量發展的重要內容，逐步被納入國家發展戰略，上升為國家行動。

2017年3月，原國土資源部、財政部、原環境保護部、原國家質檢總局、原銀監會、證監會等六部委印發《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4號，以下簡稱“4號文”），明確了新形勢下礦業綠色發展的總體思路、主要目標、重點任務及政策措施。4號文的印發標志著我國綠色礦山建設進入全面推進階段，發展綠色礦業、建設綠色礦山成為全社會對礦業未來發展的共識。隨后，各省（區、市）認真貫徹落實，結合地方實際細化制定方案或規劃，積極推進綠色礦山建設。

2018年6月，自然資源部公告發布了有色金屬、冶金、煤炭、化工、黃金、陸上石油天然氣、非金屬礦、砂石、水泥灰巖等９個綠色礦山建設行業規范，標志著我國綠色礦山建設進入了制度化、規范化、標準化新階段，對我國礦業綠色發展起到有力的支撐和保障作用。

2019年，自然資源部在系統梳理總結原國家級綠色礦山試點單位建設情況，以及各省（區、市）綠色礦山建設進展情況的基礎上，組織了綠色礦山遴選工作，最終將953家礦山企業納入全國綠色礦山名錄。名錄的發布將激勵和引導更多礦山企業主動開展綠色礦山建設，加快構建我國綠色礦業發展新格局。

綠色礦山自2007年提出至今，先后明確了建設條件、建設目標、標準規范、政策措施等，綠色礦山建設逐步實現了由試點探索向全面推進轉變、由行政推動向標準引領轉變。今后，隨著人民對優美生態環境需要的日益增長，生態文明建設將會以更大力度推進，礦業綠色發展成為必然趨勢，礦山企業開展綠色礦山建設將成為必然選擇。但由于綠色礦山建設涉及專業領域廣、管理部門多，綠色礦山建設評價標準體系、第三方評估機構管理制度、激勵政策措施等還有待在進一步實踐探索中建立、健全與完善。

2.2 綠色礦山建設成效

經過十余年的探索實踐，我國綠色礦山建設成為轉變礦業發展方式、提升礦業整體形象、促進礦業健康持續發展的重要抓手，各地積極推進，政策標準體系得到極大完善，建設成效凸顯。

2.2.1 綠色礦山管理政策體系逐步形成

《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》批復實施以來，各省（區、市）均在各自省級礦產資源規劃中明確了礦業綠色發展目標及要求。4號文印發后，除天津、上海外，29個省（區、市）為細化落實綠色礦山建設要求，分別印發了由多個廳局聯合起草的綠色礦山建設工作方案或規劃。此外，部分省（區、市）將綠色礦山作為礦產資源管理領域重點工作，出臺地方法規規章或規范性文件推動建設工作，或在有關文件中將綠色礦山建設作為重點任務進行推進（表1）。綠色礦山建設管理政策體系逐步形成，為綠色礦山建設工作提供了有力組織保障。

2.2.2 綠色礦山建設標準體系逐步完善

《非金屬礦行業綠色礦山建設規范》等9項國家級行業標準發布后，各地結合地方實際，積極研究制定地方標準，或在9項標準基礎上量化評估指標、建立評估辦法等（表2），為綠色礦山建設和管理提供了符合地方實際的標準依據。

2.2.3 先進典型涌現帶動區域綠色發展

在政策引導與標準引領作用下，各地綠色礦山建設成效顯著。直接成效是在全國范圍內建成一批極具示范帶動作用的先進綠色礦山典型。如大力開展采選工藝科技創新，將“綠色”滲入資源循環利用、技術創新、節能減排、環境保護等各方面，在西北大漠戈壁建起一座花園礦山的青海都蘭金輝礦業；建礦伊始就高標準建設，依靠強大的科技支撐和先進的設計理念，探索出了“礦區變景區、產業生態化”發展之路，建成“不像礦山更像公園”新型綠色礦山的甘肅金徽礦業郭家溝鉛鋅礦等。對礦山企業來說，最顯著成效是對經濟效益的改觀，如河北省承德縣的8個鋼鐵集團，通過科技創新，改造使用先進設備和工藝技術，提高了資源利用效率，實現產能大幅提升，降低了能源消耗水平，較升級改造前節電30%、節水17%以上，最終每噸鐵精粉成本降低86元。綠色礦山建設的持續推進，倒逼礦業行業優勝劣汰、轉型升級，帶動了區域綠色發展。如浙江省湖州市通過開展全域綠色礦山建設，礦山數量由1000余家關閉整合到現有的47家綠色礦山，其中24家被納入全國綠色礦山名錄。湖州市所有露天礦山開采回采率達到100%，綜合利用率達到99%以上，徹底根除了“小散亂”的問題，通過抑塵、節能、減排，改變了“臟亂差”“塵土揚”“流水污”的老面孔。通過礦產、土地等方面的多個規劃融合與政策創新，提前謀劃礦產資源開發、土地復墾與后續產業的發展關系，實現了礦產資源和土地資源的高效、充分、合理利用，助推湖州市綠色經濟發展。

綠色礦山建設存在的不足

隨著我國綠色礦山建設的全面推進，綠色礦山建設工作更加規范，管理流程日漸清晰，但也應清醒認識到，綠色礦山建設還存在一定的不足。

3.1 綠色礦山建成比例低

現階段納入全國綠色礦山名錄的953家礦山，占全國近6萬座礦山總數的比例僅約為1.5%，且以大中型礦山為主。雖然已有的綠色礦山能夠起到一定的示范帶動作用，但我國小型及以下礦山比例仍占80%以上，且小型礦山的裝備技術普遍較落后，礦產資源綜合利用水平低，綠色礦山建設任務依然艱巨。

3.2 企業積極性自覺性不高

綠色礦山建設前期需要投入一定的人力、物力、財力，部分礦山企業，特別是小型礦山、老舊礦山、經營效益較差的礦山，認為綠色礦山建設周期長、投入大，更加注重眼前的經濟利益，開展綠色礦山建設的積極性、主動性不足。雖然部分礦山企業迫于當前的生態環境保護壓力，在礦區綠化、廠區封閉、防塵抑塵等方面做了一些工作，但多是注重外表而忽略了內在。

3.3 評價標準體系不夠健全

雖然自然資源部發布了9個國家級綠色礦山建設行業規范，但仍缺少地熱礦泉水、非常規油氣、放射性礦種等礦業行業規范，且現行的行業與地方標準均屬于推薦性標準，無強制執行力的性質限制了標準規范功能的發揮，同時現行標準中定性指標較多, 而定量指標較少，也不利于其作用的發揮。現有標準的數量和層級距國家、行業、地方、團體標準相互配合，主要行業全覆蓋的綠色礦山標準體系的目標仍有較大差距。此外，相應的評估評價指標體系仍需進一步研究完善。

3.4 激勵支持政策缺乏

雖然4號文明確了建設用地、礦產資源、財稅、金融等四個方面的綠色礦山建設配套激勵政策框架，為各地支持綠色礦山建設指明了方向，但僅有部分省（區、市）細化落實了部分激勵政策。部分省（區、市）在建設方案或規劃等文件中提出的激勵支持政策存在照搬照抄情況，未能制定符合當地實際的配套政策措施，不利于激勵支持政策的落地實施。

3.5 部門協調機制較弱

雖然4號文由原國土資源部、原環境保護部、財政部等六部委聯合印發，且在綠色礦山建設工作的實際推進中涉及自然資源、生態環境、應急管理、財政、稅務等多個職能部門，但不同部門對礦山生產運營的管理內容、標準要求不統一，未能形成切實有效推進綠色礦山建設、推動礦業綠色發展的部門協調工作機制。

3.6 社會認知參與度不高

綠色礦山建設的社會認知度和關注度多是集中在自然資源領域的相關研究人員和管理者中，且現階段缺乏有影響力的礦業綠色發展的網絡平臺或媒介。同時，綠色礦山建設社會監督體系及企業失信懲戒工作機制尚不健全，無法形成對礦山企業綠色礦山建設的有效社會監督。

綠色礦山建設建議

綠色礦山建設的順利推進，需要管理部門的積極引導支持以及礦山企業的主動作為。現分別對礦山企業和管理部門提出幾點建議。

4.1 對礦山企業的幾點建議

4.1.1 適應新形勢新要求，提高積極性主動性

黨的十八大以來，綠色礦山建設成為礦業領域踐行生態文明思想的必然選擇，礦山企業管理者要充分認識到綠色發展的重要性和必要性，主動轉變盲目追求單純經濟效益的理念，適應國家綠色發展和高質量發展要求，積極主動開展綠色礦山建設。開展綠色礦山建設，不僅有利于礦山企業自身可持續發展，還可以降低各方面成本。如提高機械化、自動化率，可減少對礦工生命財產安全的威脅，減少用工成本；開展礦區生態修復治理、注重礦區社區和諧，除了能改善周邊居民的生活、提升社會的整體福利外，還可以減少礦山與社區居民的沖突以及潛在的協調成本；主動開展綠色礦山建設可以有效降低政府規制風險，避免環保處罰，降低法律成本。此外，礦山企業被納入全國綠色礦山名錄后向社會公告，也是從政策上為礦山企業做了廣告。

4.1.2 對照標準開展自評，發現自身不足

2019年度綠色礦山遴選工作開展以來，9項綠色礦山建設行業標準和地方建設標準要求得到廣泛宣傳、及時解讀與有效應用，自然資源部及部分省（區、市）細化制定了評估指標或評估辦法。礦山企業可主動對照標準要求，對自身的礦區環境、資源開發方式、資源綜合利用、節能減排、科技創新與數字化礦山、企業管理與企業形象等方面開展達標情況自評估，對發現的不足和問題梳理歸類，結合實際經濟效益情況，綜合評估改進或改造成本，將薄弱環節與重點問題納入礦山企業年度工作計劃，將難點問題納入企業中長期發展規劃逐步解決。

4.1.3 了解地區政策要求，制定建設計劃

雖然現行行業與地方標準均屬于推薦性標準，但部分省（區、市）細化制定的相關文件規定中，明確強力或強制推進綠色礦山建設。如《廣東省自然資源廳關于做好2020年綠色礦山建設工作的通知》，要求省內各地建立不達標礦山退出機制；《湖南省綠色礦山建設三年行動方案（2020—2022年）》明確要求，到2022年底省內生產礦山全部達到省級綠色礦山標準；《山東省人民政府辦公廳關于進一步加強山石資源開發管理的意見》明確要求，新設山石資源開采礦山必須符合標準要求，已有礦山2020年底前全部建成綠色礦山。礦山企業要按照所在地區綠色礦山建設進程要求，結合自身建設基礎，對照行業或地方標準要求，及時制定建設計劃，明確具體工作舉措和進度安排，避免被政策性關停。

4.2 對管理部門的幾點建議

4.2.1 在礦產資源法律法規及規劃中明確綠色發展要求

建議在《礦產資源法》及配套法規修改修訂過程中，明確礦業綠色發展要求，使綠色礦山建設有法可依。各地可結合實際探索制定地方性法律法規規范性文件，推動綠色礦山建設。在新一輪全國礦產資源規劃等國家級專項規劃以及省級規劃編制時，增加礦業綠色發展有關目標要求。

4.2.2 四級聯創、結合地方實際細化激勵支持政策

國家、省、市、縣要根據各層面礦業綠色發展和綠色礦山建設目標，結合實際存在的問題和難題，出臺相應的政策措施，可建立礦業綠色發展專項資金，完善細化落實激勵支持政策。對已納入全國綠色礦山名錄的礦山企業，及時給予必要的激勵，并優先滿足其相關的礦業用地、資源配置需求。

4.2.3 完善標準體系，建立健全評價指標體系

建議拓展標準覆蓋面，繼續研制地熱礦泉水、非常規油氣、放射性礦種等礦業行業的綠色礦山建設要求或規范，加快國家標準的研制，并做好與國際標準化工作的對接，提升我國綠色礦山建設標準的國際影響力。跟蹤評估9項行業綠色礦山建設標準實施情況，及時修訂完善標準內容，逐步建立相配套的可量化、可操作的評價指標體系。

4.2.4 加快推動綠色礦業發展示范區建設

優選地方政府積極性高、礦山分布相對集中、綠色礦山建設基礎較好的區域，開展綠色礦業發展示范區建設。充分發揮政府引導作用，對成效突出的先進經驗和典型做法加強宣傳，以點帶面，提高區域礦山企業主體責任意識，逐步實現區域綠色礦山全覆蓋。

4.2.5 強化橫向協調、縱向聯動工作機制

以六部委聯合印發的4號文及各地方政府多部門印發的工作方案或規劃為抓手，各級自然資源主管部門要加強與生態環境、發改、財政、稅收等部門的協調聯動, 研究落實財稅、金融等方面的激勵政策措施。繼續加強四級聯動工作機制，將礦業綠色發展要求自上而下層層落實和分解，確保綠色礦山建設穩步推進。

4.2.6 積極創新管控約束手段