導 讀

文章以權益金制度對勘查企業帶來的影響作為切入點，通過向上追溯立法原意，對生態文明背景下礦產資源權益金制度改革思路進行探討剖析。雖然目前的權益金制度存在較多需要進一步完善優化的地方，但是權益金制度改革整體方向符合相關上位法的立法原意，也是國家礦產資源管理制度改革的大勢所趨。勘查企業應緊跟國家發展戰略步伐，把握戰略轉型有利時機，在日益激烈的市場競爭中，不斷提升投資風險管控能力、資源經濟評價能力和勘查綜合服務能力，推動新時代中國礦業高質量發展。

本文引用信息

黃冬梅，郝淑華，謝慧君，李臻諦.權益金制度下礦產勘查企業發展戰略思考[J].中國國土資源經濟,2020,33（5）:60-64.

 

自2015年以來，礦產資源管理領域的制度改革如火如荼開展。在礦業權有償取得改革層面，國家于2017年開展的礦產資源權益金制度改革，直接觸動了廣大勘查企業的神經，尤其是探礦權出讓收益征收對勘查企業產生了重大的影響，業內提出了很多的質疑。文章以權益金制度對勘查企業帶來的影響作為切入點，通過向上追溯立法原意的視角，對生態文明背景下礦產資源權益金制度改革思路加以探討剖析。

1 權益金制度改革

對勘查企業的影響

1.1 重構了勘查企業的稅費負擔體系

新的礦產資源權益金制度改革對現行礦產資源有償使用制度“一稅”（資源稅）、“兩款”（探礦權價款、采礦權價款）和“三費”（探礦權使用費、采礦權使用費和礦產資源補償費）進行了重構。有利于改變以往稅費重復、功能交叉、各地管理方式不一、相關標準不統一的問題，有利于規范管理。

1.2 勘查企業的探礦權獲取成本將會增加

權益金制度改革對勘查企業投資探礦權及其戰略發展的影響是多方面的，其中最大的影響是在探礦權出讓環節將一律繳納探礦權出讓收益。在此之前，只有國家出資探明礦產地需要繳納礦業權價款，現在是一方面不再有“申請在先”的方式取得探礦權，無論“風險等級”的高低，無論國家是否投入資金開展勘探，無論是否存在探明資源量，均需要采用“招拍掛”或者“協議出讓”方式獲取探礦權，并繳納出讓收益；另一方面，對通過向前追溯的角度，對于此前通過“申請在先”或其他途徑無償取得的探礦權，若未完成有償處置的，將面臨補繳出讓收益的要求，即便完全是企業自主勘探投入。同時，2017年7月，財政部、國土資源部印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號 ），對于探礦權增列礦種，或者在產礦山新增儲量和增列礦種是否應當繳納出讓收益進行明確，要求增列、增加的部分比照協議出讓方式，在采礦階段征收出讓收益。因此，此次改革無論對勘查企業已獲取的部分礦業權，還是未來通過招拍掛取得的新探礦權的成本都將產生重要影響。

1.3 勘查企業探礦權維護成本將受到市場化因素調整

在探礦權維護層面，此前，勘查企業獲得探礦權后，需要逐年繳納探礦權使用費。探礦權使用費以勘查年度計算，按區塊面積逐年繳納，第1個勘查年度至第3個勘查年度每平方公里每年繳納100元，從第4個勘查年度起，每平方公里每年增加100元，并設置了年度使用費的上限金額，即最高不超過每平方公里每年500元。權益金制度改革后，將依據單位面積定額征收的探礦權使用費，整合為根據礦產品價格變動情況和經濟發展需要，實行動態調整的探礦權占用費。截至目前，自然資源部等部級主管機關尚未公布礦業權占用費征收方案，但可以預知的是，此前不區分礦種、定額可控的探礦權使用費的時代將一去不返，勘查企業對于不同探礦權的維護成本將面臨市場化的調整變化。

1.4 地質勘查和礦業投資的風險進一步提高

勘查行為是技術密集和資本密集的統一體，勘查投資具有“三高一長”(高風險、高技術、高收益、長周期)的特點。綠地勘查能夠形成可供開采礦業項目的成功率僅在0.5%左右，而褐地勘查能夠形成可供開采礦業項目的成功率也不到5%。勘查企業投資探礦權成功與否受到地質條件、市場需求、投資環境等多方面因素的影響與制約，本質上屬于高風險的投資行為。礦產資源權益金制度改革實施后，對于勘查企業而言，其礦產勘查風險的客觀因素并未改變，企業不僅要承擔風險勘查的投資風險，甚至還要在采礦證獲批之前繳納權益金，很大程度上加大了勘查企業所承擔的投資風險。若后期找礦失敗或者因各種因素無法進入開采環節，勘查企業將面臨更大的損失。

2 權益金制度改革

的立法原意剖析

2.1 生態文明戰略下礦產資源法修訂的基本價值導向

黨的十八大以來，尤其是十八屆四中全會后，中央加強生態文明建設的改革步伐加快。當前，社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。礦業的主要矛盾和矛盾的主要方面必然也發生變化。在黨中央生態文明思想指引下，服務實現兩個“百年目標”，堅持總體安全觀，建立適應國家治理體系現代化的礦產資源管理體系，在立法和法律法規的修訂中至少包含了以下三個方面的價值導向：第一，保障資源安全。礦業是國民經濟的重要基礎產業，對國民經濟的可持續發展關系甚大。提升我國對戰略性礦種開發、利用的自給自足能力，促進礦業高質量發展，保障國家資源安全，依然是礦產資源法修改的邏輯起點。第二，保護生態安全。礦產資源是重要的生態要素，對維持生態系統完整意義重大。貫徹黨中央精神，落實新發展理念，推進綠色勘查開發，尋求資源保障與生態保護的平衡，是“新時代”下新的重點。第三，尊重客觀規律，維護合法權益。既要求維護好礦產資源國家所有者權益，還應當保護礦業權人合法權益。只有尊重地質工作規律和礦業發展規律，提高制度的科學性和合理性，才能更好地維護好相關主體的合法權益，帶動相關主體的積極性。

2.2 權益金制度是構建生態文明制度體系的重要組成部分

基于上述基本價值導向的指引，結合對近五年來國家發布的主要礦業政策文件的梳理結果，不難發現，近年來礦業政策改革的頂層設計是2015年5月發布的《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（簡稱《意見》）及2015年9月發布的《生態文明體制改革總體方案》（簡稱《方案》）。《意見》基本覆蓋了上述三方面的價值導向，并設專章要求健全生態文明制度體系。隨后，《方案》進一步明確了改革的目標，即2020年前我國應當建立起自然資源資產產權制度、資源有償使用和生態補償制度等八項制度構成的生態文明制度體系。《方案》明確，在礦產資源領域，一是要求理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，研究建立礦產資源國家權益金制度；二是要求完善礦業權出讓制度，建立符合市場經濟要求和礦業規律的探礦權采礦權出讓方式；三是推進實現全國統一的礦業權交易平臺建設，加大礦業權出讓轉讓信息公開力度。

2.3 權益金制度改革符合立法原意、乃大勢所趨

在上述頂層設計的指導下，礦產資源領域國家自上而下推出的改革措施多管齊下、擲地有聲。近年來，國務院、相關部委及各地方圍繞自然資源確權、礦產資源有償出讓、礦業權交易市場建設等改革的不同方面，密集發布相關政策文件。由于上述改革部署向上均有統一的頂層設計作為指導，向下在具體執行過程中自然也產生了相互關聯、方向一致的改革效果。

以礦產資源權益金制度改革為例，作為礦產資源有償使用與生態補償制度的重要組成部分，一方面在礦產資源領域構建了國家所有者權益保障的重要內涵。在礦業權出讓階段，由“礦業權價款”向“礦業權出讓收益”的轉型不僅僅是概念說法上的變化，而是從法理邏輯角度上的糾正。我國的《憲法》《物權法》及《礦產資源法》明確規定，國家對礦產資源享有所有權，即國家依法對礦產資源享有占有、使用、收益和處分的權利。出于對國家所有者權益的保護，結合礦產資源不可再生的特殊屬性，當國家依法向市場主體出讓其所有的礦業權時，向礦業權人征收出讓收益的制度安排是符合法理邏輯的。而此前僅針對國家出資并探明礦產地時才需要征收礦業權價款，更多體現為對國家出資的補償，尚不足以完全彰顯國家對礦產資源的所有者權益，將礦業權價款完善為出讓收益，將更加符合立法原意，具有更為充分的法理依據。

另一方面，在實務操作層面，權益金制度改革與礦業權出讓制度改革相輔相成。權益金制度要求原則上一切礦業權須經有償取得，而有償出讓機制的有效建立離不開公開、公平的交易市場建設。因此，礦業權出讓制度及礦業權交易規則的公布施行，有利于建立公平、公開、公正的礦產資源有償使用機制，減少礦業權市場容易滋生的“權力尋租”“人為定價”等腐敗行為，有效提升了各市場主體的參與活力，有助于實現礦業權的自由流動和優化配置。此外，權益金制度改革通過將此前主要依據單位面積按年定額征收的礦業權使用費，調整為根據礦產品價格變動情況和經濟發展需要實行動態調整的礦業權占用費，不但有效遏制了礦業權人“圈而不探”等投機行為，也通過礦山地質環境治理恢復基金的改革，進一步明確了礦業權人開展礦山生態修復的主體責任，有利于提升資源配置效率、有力推進生態文明建設。

3 勘查企業發展戰略

的選擇與思考

整體而言，國家制定并出臺的礦產資源權益金制度雖然引發了眾多的行業批評與詬病，對勘查企業等行業主體的生存與發展也帶來了不小的挑戰，但通過對整個礦產資源法律體系的梳理與分析，對立法的邏輯與淵源進行更深入的領會與思考，我們會發現這些變革和調整是大勢所趨，是維護國家礦產資源權益的必然要求，是生態文明制度建設的重要組成部分，也是礦產資源管理改革的重要舉措。至于業內針對權益金制度提出的許多批評和意見，大多屬于“如何在制度規則設計上更加科學、更加符合客觀地質工作規律”的問題。作為新時代的礦產資源勘查企業，黨中央提出的“兩個百年目標”“生態文明建設”“供給側改革”等新思想新論斷，都與勘查企業的發展戰略緊密相關。在此背景下，礦產資源權益金改革給勘查企業的發展帶來“陣痛”的同時，也要求勘查企業盡快順應大的趨勢，把握住戰略創新的有利時機，審時度勢、積極應對，在日益激烈的市場競爭中，自覺練就更具市場競爭力的過硬本領和應對能力。

3.1 加強投資風險管控能力，積極應對潛在投資風險

一是認真開展政策的學習研究，加強與相關部門的溝通。當前，正是礦產資源管理改革攻堅的關鍵時期，權益金制度、礦業權出讓、自然資源產權等多項礦業管理制度正發生翻天覆地的變化。作為深受政策環境變化影響的勘查市場主體，應高度重視當前礦業政策環境的變化，開展好相關政策研究，積極與政策制定部門溝通互動，反映好勘查企業的心聲，提升政策研究能力和政策風險的應對能力，維護自身合法權益。尤其是針對“礦業權出讓收益”，應積極與政策制定部門互動溝通，宣傳“地質工作的特殊規律”：礦產資源大多深藏于地下，地質工作是實踐、認識、再實踐、再認識的反復深化過程，是探索性的科學；探礦權是不同于建設用地使用權等類型的用益物權，具有較高的風險和不確定性。

二是提高市場供需的預測能力。建議勘查企業未來應根據企業的發展定位，結合企業勘查礦種的業務專長、國內外礦產品市場需求趨勢，科學制定企業的投資戰略，發揮低成本投資潛力礦種的前瞻性優勢。例如：可以積極關注不同地區經濟發展對某些礦種的特殊需求，抓住通過市場競價公平公開獲取優質探礦權的機遇，精準發力，增強優質資源儲備。也可以通過市場研判，優化企業投資戰略部署，適時調整資源勘查及投資方向，由投資市場已經相對飽和的常規礦種，逐步向現階段處于“價格洼地”但經前瞻性判斷具有市場潛力的“冷門”礦種轉型。

三是建立完善配套機制，積極參與礦業權市場化配置。在現有權益金制度改革背景下，通過申請在先以及協議出讓獲取礦業權的渠道已經基本關閉，礦業權競爭出讓將成為新的常態。隨著礦業權出讓制度的建立和完善，我們相信將會有更多優質探礦權通過市場競爭的形式配置。因此，對于廣大勘查企業而言，應當制定企業參與礦業權招拍掛的相關配置制度和流程，積極參與礦產資源市場化配置，通過密切跟蹤評價潛在出讓礦業權，尋找市場上的優質資源機會項目。

3.2 提升資源經濟評價能力，有效降低找礦成本和風險

一是加快項目資源評價模式轉型，構建以儲量為核心的“經濟評價”模型。礦業權的獲取是有成本的，勘探的投入也是需要成本的，市場化的主體開展礦業項目投資必須充分考量項目的“經濟性”，避免出現“死礦”“呆礦”“雞肋礦”。勘查企業要建立以儲量為核心的“經濟評價模型”，將資源評價從地質概念向經濟概念轉化。以儲量為核心的“經濟評價模型”，是以找礦預測模型為基礎，集合地質特征，采選性能，采選成本技術數據和礦產品價格、能源勞動力成本、環保政策影響等經濟數據，對礦床模型進行綜合評價，實現對資源量、儲量的動態管理。同時，伴隨著礦產品價格、邊界品位、礦體形態的不斷變化，項目在不同經濟技術條件下的市場價值也是隨之變化的。在新形勢下，礦業項目的積極評價，必須高度重視項目獲取成本、產品市場行情、生態環保成本等經濟評價因素，對礦床模型進行綜合評價，以支持項目投資決策，降低找礦風險。

二是對重點成礦區帶開展資源潛力評價，提升主動快速的投資決策判斷能力。未來市場配置資源將成為常態，大量的一級市場礦業權出讓和二級市場礦業權流轉都有很強的時效性，如何快速主動地進行科學投資決策成為優秀礦業企業必備的核心能力。尤其是大型礦產資源勘查企業，應當圍繞自身戰略目標，聚焦戰略礦種，建立一套科學的機會項目經濟評價體系，關注跟蹤目標礦業權資產，收集儲備地質資料，在境內外重點成礦區帶開展資源潛力評價，一旦看準項目機會，能夠以最快速度、最精準的判斷作出商業決策，提升快速把握項目機會的能力。對于在手的礦業權項目，應當加強成礦規律綜合研究，提升地質勘查項目的找礦成功率，降低項目投資風險。

三是創新風險投資模式，動態“評價”與動態“投資”匹配。在開展勘查項目投資時應當遵循客觀地質規律，“一次性”“一錘子”的探礦權交易，對雙方都存在較大的風險。在開展勘探項目投資時，可借鑒西方發達礦業國家的“掙股”“Farm-in”“期權”的風險勘查投資模式，分階段分步驟投資，根據階段性勘探投入所對應的找礦成果情況來決定下一步的投資，逐步獲得礦業權權益，進一步降低風險，促進行業更加健康發展。

3.3 打造勘查綜合服務能力，全面提升市場競爭力水平

一是應當重視科技對礦產資源勘查業務的支撐作用。新礦政改革背景下，勘查企業投資探礦權的風險不斷提高，找礦難度也不斷加大，新技術、新方法、新工藝對地質找礦將發揮越來越重要的支撐作用。勘查企業作為提供專業化技術服務的市場主體，不但要主動增加對地質科研經費的投入，重視地質資料的二次開發，還要加強對新技術裝備的研發與使用，大力發展和推廣綠色勘查技術，健全綠色勘查技術體系，不斷提升生產效率。此外，積極開展專利、著作權等知識產權的研發和申報工作，力爭在核心技術和專長領域逐步實現自主擁有，獨樹一幟。

二是積極延伸產業鏈條，主動拓展服務領域。作為新時代的勘查企業，在做強做精勘查主業的同時，可以嘗試依托業界領先的技術實力，不斷吸引更多的資源要素進行優化組合，由傳統的地質技術服務向投融資、規劃設計與施工、運營管理等綜合服務延伸和轉變。在業務拓展方面，勘查企業應當秉承“大市場、大地質、大格局”的工作思路，利用原有技術優勢，積極拓展農業地質、城市地質、地質災害防治、礦山治理修復等相關領域的業務市場，不斷增強發展動能，探索新的盈利增長點。

三是加強多元化復合型人才隊伍建設。勘查企業的傳統人才結構以地質勘查類專業、勘察施工類專業、礦產開發類專業人員為主,在新的政策環境下，一方面勘查企業應當逐步建立與轉型升級相適應的高層次的人才隊伍，以人才引進、培養、使用三個環節為切入點,招聘、培養具有環境生態治理、計算機技術、地理信息系統、投融資運營管理等多學科知識與地質勘查學科知識交叉的復合型人才,為企業轉型發展提供人才保障。另一方面，應積極與國內外著名高校、科研單位等開展廣泛的“產學研用”合作，聯合成立重點實驗室等創新合作平臺，實現強強聯合、優勢互補。

綜上，礦產資源權益金制度出臺后，行業發生了重大變革，對礦業企業也產生了較大影響，制度中存在的一些實際問題，在行業內部被廣泛討論，近年來出臺的大量礦業政策也都存在相同的境遇。改革雖有陣痛，但不改則長痛，每一個好的政策都必須經歷實踐檢驗修正，修正后再實踐的過程。勘查企業要深刻認識到這些改革背后的邏輯和趨勢，只要改革的總體方向是正確的，我們就有理由相信，通過業界同仁的共同努力，這些制度和政策中存在的瑕疵或者風險一定能夠有效解決。礦業企業自身也一定要審時度勢，順勢而為，緊跟國家發展戰略步伐，抓住戰略機遇，共同推動中國礦業向前發展！

作者信息

黃冬梅（1973—），江西省萍鄉市人,五礦勘查開發有限公司副總經理、總法律顧問，高級工程師，法學碩士，主要從事礦產資源管理、礦業企業管理、法律合規等工作。

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