中國國土資源經濟：海上油氣勘探開發與空間規劃矛盾的幾點思考

2020-03-06 10:53:18
來源：中國國土資源經濟
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——以渤海為例

導讀

從海洋空間規劃角度，渤海海上油氣勘探開發存在的主要問題有：渤海近岸海域海洋油氣勘查空間較小；紅線區油氣項目陷入續期、退出兩難境地；近岸海陸交匯區域國土空間監管缺乏系統性；海洋生態紅線對油氣勘探開發活動兼容性較低。原因主要有：紅線劃定科學性不足，退出機制缺乏相關保障；大陸海岸線存在動態變化；生態保護與油氣開發共存缺乏數據支撐；盈利本質決定了企業不愿在環保領域大力投入。建議：建立油氣項目用海準入清單；建立“多規合一”的國土空間規劃，推進陸海統籌；細化紅線區管控措施，有條件允許油氣勘探開發活動；加大科研攻關力度，實現開發與保護協調發展。

本文引用信息

張蒙蒙，胡恒，黃潘陽，劉冀，張文龍.海上油氣勘探開發與空間規劃矛盾的幾點思考[J].中國國土資源經濟,2019，32（12）:39-42.

0、引言

富煤、貧油、少氣的資源結構現狀，導致我國油氣資源很大部分依賴進口。2018年6月15日開始打響中美貿易戰，在美國的主導和干預下，我國油氣安全供給和海外油氣合作項目潛在風險逐漸凸顯。在此背景下，2018年8月30日國務院印發《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》，提出“加大國內勘探開發力度……統籌平衡天然氣勘探開發與生態環境保護，積極有序推進油氣資源合理開發利用，服務國家能源戰略、保障天然氣供應安全。”

為落實中央生態文明建設要求，國家和地方采取了一系列加強生態文明建設的舉措。自2016年以來，環渤海各省市陸續劃定并公布了海洋生態紅線，加強對渤海海洋生態環境保護。而根據我國能源發展規劃，渤海海域是我國近海油氣開采最為集中的海域，也是提高油氣產量最可靠的海域，擔負著保障國家經濟發展和能源安全的責任。隨著油氣開發力度不斷加大，渤海海域生態保護與能源開發之間的矛盾日益凸顯。

1、渤海海域油氣勘探開發現狀

渤海海域位于北緯37°07′~41°00′，東經117°33′~122°18″。渤海油田位于渤海灣盆地渤海海域內，現有探礦權7個，礦區總面積約43000km2；采礦業權30余個，礦區總面積約2600km2。渤海海域已發現油氣田探明石油地質儲量380000萬m3，探明天然氣地質儲量2200億m3。在生產油氣田40余個，海上平臺150余座，總開發井數3000余口。全海域年產油約3000萬m3，累積產油約35000萬m3；年產氣約2億m3，累積產氣約90億m3。渤海油田現有海底管道200余條，總長度2000余公里，海底電纜100余條，總長度600余公里。

2、主要問題

在編制相關海洋空間規劃，特別是劃定海洋生態紅線時，若未征求相關行業主管部門意見或未全面搜集調查礦業權四至范圍，就難免會與在探、在采礦業權產生重疊，與礦產資源開發活動發生沖突。實踐中的問題可總結為以下幾方面。

2.1 渤海近岸海域海洋油氣勘查空間較小

根據《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》要求，確保渤海海洋生態保護紅線區在三省一市管理海域面積中的占比達到37%左右。環渤海三省一市的管理海域為距岸距離12海里內的近岸海域，現有海洋生態紅線的劃定，壓縮了渤海近岸海域的海洋油氣勘查空間。《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》提出“因國家重大戰略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經依法批準后予以安排勘查項目”，但是沒有跟進出臺相關細則。因此，在紅線區內開展油氣勘查的難度很大，渤海近岸海域海洋油氣勘查空間較小。

2.2 紅線區油氣項目陷入續期、退出兩難境地

隨著生態環保要求的剛性越來越強，一些紅線劃定若沒有預留適當的發展空間和環境容量空間，將極大地束縛油氣探勘開發的發展。海洋生態紅線的劃定主要是依照海洋保護區的范圍來劃定的，然而，我國大部分自然保護區建立時，屬于搶救性劃建，缺乏嚴格系統的科學考察，這間接導致了部分海洋生態紅線的劃定并不合理。在部分并無保護價值的海洋生態紅線區內，存在部分海域使用權即將到期的海上油氣平臺，該類平臺多數情況下依然有較大的持續勘探開發價值。項目延續期面臨紅線區管控要求，而退出亦缺乏具有可操作性的退出機制，該類油氣項目陷入續期、退出兩難的境地。

2.3 近岸海陸交匯區域國土空間監管缺乏系統性

2018年國務院機構改革以前，海域、陸域分別以海岸線為界限進行明確、獨立的監管。在因自然變遷已經成為事實陸域、尚未換發土地證的填海造地等特殊區域，進行相應勘探開發活動，無法適應現行海域使用論證、環境影響評價的技術規范和相關管理規定。同時，在海域使用權的設立審批方面，存在不銜接、不一致的情況，部分地方政府在海岸線向海一側發放土地證進行油氣勘探開發的現象時有發生。海域、土地空間資源管理存在不銜接、不系統的情況。

2.4 海洋生態紅線對油氣勘探開發活動兼容性較低

海上油氣勘探開發立體用海面積較小，主要為導管架結構的生產平臺，海底電纜管道等大部分用海僅限于底土以下區域，對水面、水體基本不造成影響。尤其是近年來隨著環保科技的長足發展，現有海上油氣生產平臺通過污水回收、泥漿鉆屑達標回注地層等方式，已經能夠實現污染物零排放。生態紅線未對此類立體開發活動作出規定，同時也未針對海洋生態紅線實施情況建立配套的監測體系，沒有針對紅線管理定制監測要素和評價標準。而現有海洋生態紅線管控措施，大都明確禁止實施任何改變自然生態條件的生產活動和任何形式的工程建設活動。

3、原因分析

3.1 紅線劃定科學性不足，退出機制缺乏相關保障

一些省市在劃定海洋生態紅線時，生態保護和國家能源發展之間較難平衡，客觀量化和評估較為困難，少數已建成投產的油田由于被劃入海洋生態紅線區，導致油田項目到期難以續期及改擴建。此外，還有部分省市劃定海洋生態紅線時，未能充分考慮保護對象的特殊性，沒有充分的調查數據支撐，劃定不夠科學；為了滿足紅線指標，出現了諸如“直角、直線”的簡單劃定方式。而對于生態紅線內已經存在的海域使用權、礦業權如何定性，如何制定處置方案，如何制定退出方案，以及相關資金的來源等細節問題，缺少具有可操作性的規定，目前尚無退出案例。

3.2 大陸海岸線存在動態變化

目前的海域勘界最重要的依據是沿海省（自治區、直轄市）大陸海岸線的修測成果，修測成果大部分于2007—2008年陸續經省級人民政府批準和公布。隨著近十年來的河口淤漲、蝕退等自然因素及圍墾、筑堤、填海造地等人為因素的影響，環渤海海岸線發生了明顯的變化，1993—2013年20年間，渤海大陸海岸線長度共增加611.81km，部分海域現狀已經成為事實的陸地，海域管理工作中具有法律地位的大陸海岸線缺乏動態更新機制，已經成為海域管理、土地管理的難點。

3.3 生態保護與油氣開發共存缺乏數據支撐

近年來，在線監測行業發展迅速，目前基本建立了較為完善的污染源監測網絡，通過建立重點排污單位自動監控與基礎數據庫系統，實現了對重點排污單位的有效監管。目前海上石油勘探開發企業針對勘探開發過程中產生的廢氣排放及入海排放的污染物進行了相應環保處理，但尚未全面開展實時監測，已開展了實時監測的也未接入監管部門數據平臺。油氣勘探開發活動對周邊海域自然資源、生態環境的影響無法通過第三方或監管機構客觀監管和評估。

3.4 盈利本質決定了企業不愿在環保領域大力投入

海上油氣勘探開發與海洋空間規劃之間的矛盾，目前主要集中在限制類海洋生態紅線區和海洋功能區劃農漁業區、保留區等，并未嚴格禁止油氣勘探開發活動。油田開發可以通過提高技術含量或增加資金投入，采取施工期鉆屑泥漿回收、運營期生產生活廢水不排放等環保措施，實現對海洋環境影響最小化。而針對油氣資源儲量豐富的限制類生態紅線區，企業基于生產成本考慮，不愿加大資金投入，導致不能滿足功能區的管制要求。

4、建議

4.1 建立油氣項目用海準入清單

《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好防治污染攻堅戰的意見》已經印發，渤海綜合治理攻堅戰已打響，隨著新一輪更加嚴格的管控措施的實施，渤海生態保護與能源開發矛盾將更加突出。按照嚴格劃定并堅守生態保護紅線的要求，不再審批新的不符合海洋生態紅線管控要求的項目用海。因此，建議國家層面建立保障國家經濟發展和能源安全的重大海上油氣項目用海準入清單，明確清單內哪些項目能夠在一定前提條件下可以在紅線區內進行勘探開發。

4.2 建立“多規合一”的國土空間規劃，推進陸海統籌

現有的海洋功能區劃將于2020年到期，面對國務院機構改革的歷史機遇,按照自然資源部統一空間規劃職能，加強國家能源戰略規劃與國土空間規劃的銜接，加強生態保護和能源開發的協調發展，進一步梳理國土空間規劃體系現狀，增強國土空間規劃的科學性、前瞻性和協調性，建立“多規合一”的國土空間規劃。按照黨中央、國務院關于國家能源發展戰略和生態文明建設的相關要求，優化海洋生態保護紅線劃定方法，開展海洋生態保護紅線的評估及優化調整工作。同時加快推進海域勘界修測工作，將海域勘界修測工作與第三次全國國土調查相銜接，實現陸地國土與海洋國土的協調統一，探索建立大陸海岸線動態更新機制，以更好地為國土空間資源管理提供科學的數據支撐。

4.3 細化紅線區管控措施，有條件允許油氣勘探開發活動

對于礦業權、海域使用權和空間規劃、海洋生態紅線管控等工作，建立統一的審批聯動機制，實現探礦權采礦權、海域使用權設置審查與海洋生態紅線等的協調統一。基于海上油氣資源流動性的特殊屬性，建議對每一個紅線區制定有針對性的管控措施，兼容對國家能源戰略安全有重要意義的油氣資源勘探開發。同時，依法有序退出海洋生態紅線區內不符合管控要求的礦業權、海域使用權。對海上石油平臺全面開展污染物排放在線監測工作，摸清排放本底數據及污染現狀，全面評估海上石油勘探開發活動對周邊海域自然資源、生態環境的影響，根據評估結果劃分影響等級，建立環境質量底線和資源利用上線。對于部分位于生態紅線區等空間規劃區內資源環境影響較小、對國家能源安全戰略意義較大的油氣平臺，允許其在符合環境質量底線和資源利用上線的情況下進行勘探開發活動。

4.4 加大科研攻關力度，實現開發與保護協調發展

海上油氣勘探開發與海洋空間規劃有重疊矛盾的區域，大部分位于海洋功能區劃的農漁業區、保留區以及限制類海洋生態紅線區。由于油氣開采的用海方式基本不改變海域自然屬性，與多數功能區兼容，建議油氣企業增加投入，加大科研攻關力度，采取科學的技術手段，有效的環保措施，最大限度地滿足相關海洋功能區劃和限制類海洋生態紅線等管控要求，實現開發與保護的協調發展。同時按照《全國海洋主體功能區規劃》中“儲近用遠的海洋油氣資源開發格局”的總體要求，加快推進深海油氣勘探開發工作。