導(dǎo) 讀  

綠色礦山建設(shè)應(yīng)遵循企業(yè)行為規(guī)律。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，企業(yè)追求利益最大化，缺乏治理環(huán)境的積極性。政府往往將環(huán)境成本納入企業(yè)生產(chǎn)成本，并通過庇古稅、押金、禁令等手段來迫使企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理。波特假設(shè)認(rèn)為，企業(yè)積極遵守政府規(guī)制，可以獲得規(guī)制收益，從而實(shí)現(xiàn)“雙贏”。文章根據(jù)環(huán)境治理的兩大政策分類，梳理了綠色礦山建設(shè)發(fā)展的國際政策脈絡(luò)，指出礦業(yè)企業(yè)可以通過恢復(fù)治理地質(zhì)環(huán)境,主動建設(shè)綠色礦山,實(shí)現(xiàn)“波特假設(shè)”。從國際上廣泛使用的企業(yè)恢復(fù)治理環(huán)境最優(yōu)模型出發(fā)，討論了綠色礦山建設(shè)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)、利益調(diào)配、零和博弈三個層次的成本收益特點(diǎn)，提出了基于三個層次的制度建議。

 本文引用信息

朱 清，王聯(lián)軍，強(qiáng)海洋.試論綠色礦山建設(shè)的企業(yè)行為邏輯[J].中國國土資源濟(jì),2019，32（4）:20-25.

作者信息

朱清（1983—），男，湖北省松滋市人，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員，工學(xué)博士，研究方向：資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策。

 

01

礦山企業(yè)治理環(huán)境從“被動”到“主動”的理論和實(shí)踐轉(zhuǎn)變

 

1.1 追求利益最大化的企業(yè)被動治理環(huán)境

一是“理性人假設(shè)”認(rèn)為企業(yè)追求利益最大化。理性人假設(shè)是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)，每個市場主體都追求利益最大化。所有廠商、個人都追求利益最大化。每個人都從利己的目的出發(fā)，而最終全社會達(dá)到利他的效果。正如亞當(dāng)·斯密指出的那樣，“我們的晚餐并非來自屠宰商、釀酒師和面包師的恩惠,而是來自他們對自身利益的關(guān)切。”

二是追求利益最大化的企業(yè)是被動的環(huán)境行為主體。礦產(chǎn)資源開發(fā)必然擾動環(huán)境。二次工業(yè)革命前后，美國西部大開發(fā)的淘金潮導(dǎo)致其西部地區(qū)現(xiàn)在還遺留大量的“鬼鎮(zhèn)”。此外，美國國家公園區(qū)域內(nèi)還有3萬多塊礦業(yè)廢棄地有待進(jìn)一步修復(fù)治理。外部性理論假定，企業(yè)的私人邊際成本低于社會邊際成本，企業(yè)治理環(huán)境要支付更大的成本，因此，基于利益最大化的企業(yè)是被動的環(huán)境行為主體。企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境是其外部性的表現(xiàn)形式之一。

三是政府通過控制和激勵兩類手段推進(jìn)企業(yè)治理環(huán)境。隨著生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展，環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)制度逐漸被歸納為兩大類：控制和激勵�？刂剖侄问侵刚�府通過立法或制定行政部門的規(guī)章、制度來確定環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，并以行政命令的方式要求企業(yè)遵守，對于違反相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行處罰。主要包括禁令、標(biāo)準(zhǔn)、配額、責(zé)任、分區(qū)等。激勵手段則往往更強(qiáng)調(diào)使用市場手段，如稅費(fèi)、補(bǔ)貼、押金—返還、排污權(quán)交易、創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)等。阿瑟·庇古（Arthur Pigou，1924）針對企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的辦法是通過收稅，即政府的環(huán)境規(guī)制來解決外部性的問題。而科斯（Coase，1960年）則指出通過市場的手段來解決企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的外部性問題，并以此衍生了以排污權(quán)交易為代表的一系列基于市場的環(huán)境政策。但是，無論是基于政府環(huán)境規(guī)制，還是企業(yè)市場調(diào)節(jié)的環(huán)境政策理論體系，其對企業(yè)環(huán)境行為的分析仍然是建立在企業(yè)不關(guān)注環(huán)境狀況的理論假設(shè)上的。而事實(shí)上，企業(yè)對政府環(huán)境政策的響應(yīng)是多種多樣的。這種響應(yīng)既有積極的，也有消極的，甚至是對抗性的。理論研究和實(shí)踐表明，企業(yè)在一定的政策條件下可以主動治理生態(tài)環(huán)境。

四是應(yīng)用激勵性手段嘗試調(diào)動企業(yè)治理環(huán)境的積極性。在環(huán)境政策中，控制手段往往是基礎(chǔ)性手段，而激勵性手段往往根據(jù)各種客觀情況(信息不對稱、政府執(zhí)行力、環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場化程度等)的不同而得到廣泛的應(yīng)用。激勵性手段因其高效性而獲得許多政府的采用。對激勵性手段的歸納，本身意味著企業(yè)是可以被調(diào)動積極性來主動承擔(dān)治理環(huán)境主體責(zé)任的。

1.2 有效的環(huán)境規(guī)制可以推動企業(yè)積極治理環(huán)境

一是波特假設(shè)認(rèn)為企業(yè)積極治理環(huán)境可以獲得競爭優(yōu)勢。波特（Porter，1991）認(rèn)為：“恰當(dāng)設(shè)計(jì)的環(huán)境政策可以激發(fā)創(chuàng)新與生產(chǎn)效率收益，相對于不受規(guī)制的企業(yè)，這可能會導(dǎo)致絕對優(yōu)勢。”這種優(yōu)勢主要來自于“創(chuàng)新優(yōu)勢”與“先動優(yōu)勢”。因?yàn)閯?chuàng)新能力強(qiáng)的企業(yè)，國際競爭力也強(qiáng)。由于信息不對稱，在現(xiàn)實(shí)中存在著大量未利用的創(chuàng)新機(jī)會。但是，企業(yè)獲取創(chuàng)新機(jī)會的能力存在很大的差別。

二是企業(yè)積極治理環(huán)境可以實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的雙贏。在波特假設(shè)中，企業(yè)遵守環(huán)境規(guī)制，增加成本滿足了政府的政策要求，也會因此贏得政府的規(guī)制收益。因?yàn)榄h(huán)境規(guī)制本身起到了市場壁壘的作用。該觀點(diǎn)也被稱為“雙贏理念”，即環(huán)境規(guī)制與企業(yè)競爭力之間的雙贏。雙贏模式后來研究表明還要加入居民環(huán)境偏好這一因素，即是三個方面共同作用的結(jié)果。這三方面互相聯(lián)系，互相促進(jìn)。礦業(yè)企業(yè)地質(zhì)環(huán)境治理在許多方面也呈現(xiàn)這一環(huán)境行為的特點(diǎn)。

1.3 國際礦業(yè)綠色發(fā)展也是從被動到主動的轉(zhuǎn)變

一是國際礦山環(huán)境治理從強(qiáng)制開始。1900年以后，礦區(qū)生態(tài)治理逐步得到美國、德國等完成二次工業(yè)革命的國家的重視。1950年，德國北萊茵州頒布《萊茵褐煤礦區(qū)整體規(guī)劃法》，強(qiáng)制進(jìn)行礦區(qū)環(huán)境治理。1977年，美國出臺《露天采礦控制與復(fù)墾法》，礦山生態(tài)復(fù)墾等強(qiáng)制政策得到廣泛的實(shí)踐應(yīng)用，并快速在國際礦業(yè)界形成潮流。

二是行業(yè)激勵的主動治理理念逐步興起。美國礦業(yè)管理局從 1986 年開始設(shè)立礦山環(huán)境恢復(fù)模范煤礦獎，1992 年設(shè)立杰出成就礦業(yè)公司獎。這兩個獎項(xiàng)的設(shè)立，是為了鼓勵礦業(yè)公司進(jìn)行積極的礦山環(huán)境保護(hù)及成功復(fù)墾技術(shù)的交流與轉(zhuǎn)讓。

三是綠色礦業(yè)理念逐步樹立。幾乎是在中國提出綠色礦山建設(shè)的同時(shí)，加拿大和芬蘭提出綠色礦業(yè)理念。2009年，加拿大提出“綠色礦業(yè)”的理念，以創(chuàng)新減少廢物，推進(jìn)廢物利用，確保水凈景美，生態(tài)健康；并出臺了“綠色礦業(yè)倡議”，包含五個研究和創(chuàng)新的主題，即潔凈水、礦業(yè)環(huán)境管理的最佳實(shí)踐、采礦和選礦的能源效率、北部礦產(chǎn)開發(fā)、礦產(chǎn)提取創(chuàng)新。2011年，芬蘭開始實(shí)施《綠色礦業(yè)計(jì)劃（2011—2016）》研究專項(xiàng)，目的是通過新技術(shù)、新方法來實(shí)現(xiàn)5個方面的突破，即實(shí)現(xiàn)材料和能源的高效利用、保證礦產(chǎn)資源未來需求的可得性、最大程度地減輕對環(huán)境和社會的負(fù)面影響、提高工作和組織管理實(shí)踐水平、確保礦山閉坑后的土地可持續(xù)利用，致力于使芬蘭成為全球負(fù)責(zé)任的綠色礦業(yè)先驅(qū)。

1.4 綠色礦山建設(shè)初始體現(xiàn)自愿協(xié)議(Voluntary Agreements )的政策特點(diǎn)

自愿協(xié)議，是企業(yè)承諾“自愿”達(dá)到比法律或政策要求水平更高的政策績效，以前主要體現(xiàn)在環(huán)境治理領(lǐng)域，此后將延伸到節(jié)能管理、勞工待遇、社會責(zé)任等領(lǐng)域。自愿協(xié)議本質(zhì)上是一種企業(yè)積極開展公共治理行為的表現(xiàn)。當(dāng)前自愿協(xié)議主要集中在歐洲和美國，如國際標(biāo)準(zhǔn)化組織的ISO14001環(huán)境管理體系、歐盟的“EMAS”計(jì)劃、英國“BS7799”、美國的SA80OO“社會道德責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)”、30/50、綠色照明、責(zé)任關(guān)懷和XL計(jì)劃、石化系統(tǒng)的“HSE”體系等等。

自愿協(xié)議可以歸納為三種：第一種是企業(yè)和行業(yè)主動出臺協(xié)議，行業(yè)自治，政府不強(qiáng)制；第二種是行業(yè)與政府談判，達(dá)成某些公共治理協(xié)議；第三種是政府設(shè)計(jì)協(xié)議，企業(yè)遵守有利可圖，企業(yè)自愿參與。我國綠色礦山建設(shè)從企業(yè)自律到部門倡導(dǎo)，具有自愿協(xié)議的政策特點(diǎn)。

 

02

我國綠色礦山政策與政府規(guī)制

 

綠色礦山的本質(zhì)是礦產(chǎn)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題。綠色礦山是近10年左右興起的，但是討論綠色礦山的政策要從改革開放以來的礦業(yè)發(fā)展背景來展開。

2.1 改革開放初期的主要矛盾背景中，礦產(chǎn)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)走的是“先破壞，再治理”路子

一是社會主要矛盾決定了礦業(yè)主要矛盾。改革開放初期，我國的主要矛盾是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，礦產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域供需矛盾仍居主要地位，礦產(chǎn)開發(fā)的生態(tài)環(huán)境承載力尚有較大空間，所以這一矛盾未得到凸顯。礦業(yè)矛盾主要有供需矛盾、秩序矛盾、安全生產(chǎn)矛盾、社區(qū)矛盾和生態(tài)環(huán)境矛盾。當(dāng)前，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，礦業(yè)的主要矛盾和矛盾的主要方面也必然發(fā)生變化。改革開放前30多年的矛盾主要是供需矛盾、秩序矛盾、安全生產(chǎn)矛盾的交互演化。當(dāng)前礦業(yè)矛盾則主要是供需矛盾和生態(tài)環(huán)境矛盾的交互演化。

二是改革開放以來，對礦山地質(zhì)環(huán)境管理欠債較多，礦產(chǎn)資源治理體系存在不足。據(jù)方克定先生統(tǒng)計(jì)，近40年來，我國累計(jì)采出近1000億噸煤炭，生產(chǎn)1000億噸水泥，近20年每年挖出1000億噸礦石，對生態(tài)環(huán)境帶了巨大的擾動。同時(shí)歷史遺留未恢復(fù)治理的礦區(qū)面積達(dá)到220萬公頃，壓力大。我國資源環(huán)境承載力已經(jīng)遇到“瓶頸”，礦產(chǎn)資源勘查開采向綠色發(fā)展方式轉(zhuǎn)變需要加強(qiáng)。

三是傳統(tǒng)以行政治理為主的治理體系亟需完善。礦產(chǎn)資源法中關(guān)于礦山環(huán)境治理有原則要求，相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件建立了6項(xiàng)管理制度。其中，礦產(chǎn)資源勘查采礦許可證審查制度、礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理與利用方案制度、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃制度、礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境影響評價(jià)制度、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估制度這五項(xiàng)制度都是準(zhǔn)入制度，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度是押金—返還制度。礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金調(diào)整為基金后，則不再具有押金性質(zhì)。準(zhǔn)入制度一般被認(rèn)為是控制性制度，押金—返還制度一般被認(rèn)為是激勵性制度。整體看，強(qiáng)制性制度較多，激勵性制度相對較少。

2.2 綠色礦山建設(shè)是生態(tài)文明理念的行業(yè)注解

綠色礦山建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。2007年，黨的十七大報(bào)告提出了生態(tài)文明建設(shè)理念。2008年底，《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008—2015年）》將綠色礦山建設(shè)格局作為規(guī)劃的重要目標(biāo)。2010年，原國土資源部正式印發(fā)《發(fā)展綠色礦業(yè)指導(dǎo)意見》。2012年，黨的十八大進(jìn)一步將生態(tài)文明上升到新的高度。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推動生態(tài)文明建設(shè)的意見》正式將綠色礦山寫入中央文件，標(biāo)志著這項(xiàng)工作從企業(yè)自律到部門倡導(dǎo)，最后上升為國家戰(zhàn)略，中央做出重要部署。2017年，黨十九大報(bào)告指出：建設(shè)生態(tài)文明是中華民族的千年大計(jì)。同年，六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》，進(jìn)一步推進(jìn)綠色勘查開發(fā)。

綠色礦山建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制和企業(yè)積極環(huán)境行為的二元互動。有無相生，長短相形，難易相成。要促動企業(yè)的積極環(huán)境行為，必須給予一定的壓力，為企業(yè)積極的環(huán)境行為創(chuàng)造動力環(huán)境。一方面要堅(jiān)持嚴(yán)格的地質(zhì)環(huán)境規(guī)制，保證政府規(guī)制的壓力，通過命令控制式工具，使企業(yè)感受到壓力；另一方面，實(shí)現(xiàn)企業(yè)積極環(huán)境行為的激勵相容，擴(kuò)大企業(yè)積極環(huán)境行為的政策收益，使企業(yè)積極環(huán)境行為的收益變成市場收益+政府收益。

2.3 企業(yè)主動建設(shè)綠色礦山可以獲得多項(xiàng)收益

一是企業(yè)積極建設(shè)綠色礦山降低政府規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制，使企業(yè)認(rèn)為自愿遵循環(huán)境政策可降低法律成本，提高企業(yè)的運(yùn)營效率。國際社會已制定簽署了180多項(xiàng)與環(huán)境有關(guān)的國際公約和協(xié)議。當(dāng)前國務(wù)院環(huán)境保護(hù)督查、綠盾行動等各項(xiàng)環(huán)境治理行動給礦山企業(yè)帶來極大的壓力。礦山企業(yè)積極主動建設(shè)綠色礦山相較于消極應(yīng)對政府規(guī)制，更有利于避免處罰，降低企業(yè)的成本。一個典型的例子，就是自2006年部分地區(qū)逐步推進(jìn)煤炭礦山兼并重組以來，許多地方政府為了提高環(huán)境治理水平、降低安全生產(chǎn)事故發(fā)生率，持續(xù)快速提高地方的最低礦山生產(chǎn)規(guī)模，從9萬噸到15萬噸，再到30萬噸，再到45萬噸，再到60萬噸。不少緊緊圍繞政府要求的企業(yè)，剛剛通過技改達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，政府要求又提高了，幾年一直生產(chǎn)不了。這引起了企業(yè)的資金鏈風(fēng)險(xiǎn)。但是如果企業(yè)一開始就以高標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)，反而可提前享受到市場紅利。

二是企業(yè)積極建設(shè)綠色礦山更容易獲得政府補(bǔ)貼。當(dāng)前綠色礦山有直接補(bǔ)貼，如可以獲得優(yōu)先協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，以及用地、財(cái)政、金融等各類補(bǔ)貼措施。此外，還有機(jī)會獲得間接補(bǔ)貼。我國曾經(jīng)有系列補(bǔ)貼，如老舊礦山深部勘查補(bǔ)貼、礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范礦山、節(jié)約集約模范縣市評選等。綠色礦山建設(shè)往往和這些補(bǔ)貼政策相關(guān)聯(lián)。

三是企業(yè)積極建設(shè)綠色礦山可以獲得經(jīng)濟(jì)收益。綠色礦山建設(shè)可以獲得資源能源成本的節(jié)約、廢水廢石再利用的收入、煤矸石回收利用、尾礦的回收利用等方面的收入。

四是企業(yè)建設(shè)綠色礦山可以獲得一定的社會收益。具體如良好的環(huán)境口碑、和諧的社區(qū)周邊氛圍等等。我國發(fā)布綠色礦山的公告，從政策上為礦山企業(yè)做了廣告，有利于促進(jìn)企業(yè)積極處理和社區(qū)的關(guān)系。2011年，內(nèi)蒙古的“5.11”和“5.15”事件，都是因?yàn)榈V區(qū)環(huán)境問題引起了社區(qū)矛盾，從而引發(fā)了原國土資源部的和諧礦區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。和諧礦區(qū)建設(shè)本身是通過實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人與人的和諧。2014年，和諧礦區(qū)建設(shè)工作納入到綠色礦山建設(shè)，成為綠色礦山建設(shè)的一部分。

 

03

綠色礦山建設(shè)的三個成本收益層次

 

礦山企業(yè)的地質(zhì)環(huán)境治理有三個目標(biāo)層次，具備三個成本收益特點(diǎn)。借鑒張嫚（2006）引入的最優(yōu)污染控制模型，應(yīng)用調(diào)整為“綠色礦山建設(shè)的最優(yōu)地質(zhì)環(huán)境治理模型”，見圖1。圖1中橫軸代表恢復(fù)治理量，縱軸描述了恢復(fù)治理的邊際收益與引致的邊際成本；MC線代表恢復(fù)治理的邊際成本，邊際成本線向右上方傾斜反映了恢復(fù)治理的邊際成本是遞增的；MPB線代表恢復(fù)治理的私人邊際收益，MSB線代表恢復(fù)治理的社會邊際收益，MPB和MSB線向右下方傾斜反映了地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的邊際收益的遞減特征。MSB線高于MPB線，表明地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理在實(shí)現(xiàn)負(fù)外部性內(nèi)部化的過程中，社會所獲得的收益要高于礦山企業(yè)的私人收益。

礦山企業(yè)地質(zhì)環(huán)境治理的邊際收益小于社會在地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理中的邊際收益，所以，企業(yè)的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理最優(yōu)水平小于社會的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理最優(yōu)水平。因此，企業(yè)的綠色礦山建設(shè)至少有三個目標(biāo)層次：第一，實(shí)現(xiàn)企業(yè)最優(yōu)治理水平，OC段的恢復(fù)治理行為；第二，實(shí)現(xiàn)社會最優(yōu)治理水平，CD段的恢復(fù)治理行為；第三，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)環(huán)境完全治理，為DB段的恢復(fù)治理行為，即零排放。三個層次對應(yīng)著恢復(fù)治理目標(biāo)的邊際成本是遞增的，故企業(yè)在實(shí)現(xiàn)這三個恢復(fù)治理目標(biāo)時(shí)，其動力逐步降低。

第一層次，企業(yè)可以通過治理礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境獲利，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)層次。此時(shí)，企業(yè)治理環(huán)境掙錢，社會獲利。在這個層次中，礦山企業(yè)恢復(fù)治理地質(zhì)環(huán)境可以獲得直接經(jīng)濟(jì)收益，比如循環(huán)經(jīng)濟(jì)，廢物利用，即圖1中OC段的恢復(fù)治理可以獲得OPF區(qū)域的全部收益。這一層次，符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，我們稱之為循環(huán)經(jīng)濟(jì)層次。

第二層次，企業(yè)治理礦山環(huán)境在政府幫助下可以獲利，是利益調(diào)配層次。此時(shí)，企業(yè)治理環(huán)境虧本，社會獲利，社會獲利大于企業(yè)成本。企業(yè)治理環(huán)境要付出超越其收益的成本，也就是圖1中PEM區(qū)域。但這個成本被社會所吸收，如企業(yè)維持了大規(guī)模的就業(yè)，保障了地方相當(dāng)規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就整個社會來講，此時(shí)的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理仍然有利可圖。圖1中SECD區(qū)域作為整個社會環(huán)境治理的收益，由企業(yè)虧本墊付PEM治理成本，獲得了SPE區(qū)域的凈收益。因此，有必要通過利益調(diào)整機(jī)制，使其他主體一起承擔(dān)環(huán)境成本。這一層次，我們稱之為利益調(diào)配層次。通過應(yīng)用政策工具，使企業(yè)的環(huán)境治理成本能夠?yàn)檎�府和社會所承�?dān)。如當(dāng)前綠色礦山建設(shè)中的優(yōu)先協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，以及用地、財(cái)政、金融等各類補(bǔ)貼措施。

 

第三層次，企業(yè)完全無法在礦山環(huán)境治理中獲利，是零和博弈層次。此時(shí)，企業(yè)治理環(huán)境的企業(yè)收益和社會收益均為負(fù)值。這是在現(xiàn)行技術(shù)條件下，超越社會最優(yōu)恢復(fù)治理水平的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。此時(shí)，企業(yè)一旦生產(chǎn)就必然以破壞環(huán)境為代價(jià)，而且環(huán)境成本高于企業(yè)利潤，也就是圖1中DB段的恢復(fù)治理將導(dǎo)致AEB區(qū)域的社會福利損失。這一層次，我們稱之為零和博弈層次。例如，當(dāng)鐵礦石價(jià)格水平較低時(shí)，大量的品位在8%左右的低品位礦山實(shí)際上失去經(jīng)濟(jì)可供性，因?yàn)槠髽I(yè)的利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法支付環(huán)境成本。針對零和博弈層次的礦產(chǎn)開發(fā)，則應(yīng)該關(guān)停并轉(zhuǎn)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先。如達(dá)不到最低生產(chǎn)規(guī)模的礦山，資源品位過低、環(huán)境恢復(fù)治理成本高昂的礦山等等。當(dāng)前，被關(guān)�；蛘呒娌⒅亟M的小型煤礦，基本暗合這樣的理論路徑。

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需要進(jìn)一步把握的幾個問題

 

4.1 綠色礦山建設(shè)要把握供需矛盾和生態(tài)矛盾的平衡

綠色礦山建設(shè)會提高行業(yè)成本。我國要實(shí)現(xiàn)14億人口的現(xiàn)代化，要超過現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國家人口數(shù)量的總和，在全世界沒有先例可循，必然消耗海量資源。同時(shí)，由于中國對大宗礦產(chǎn)的巨大需求，許多低于國際一般品位的礦產(chǎn)在中國都有經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值。低品位礦開發(fā)往往要支付更大的環(huán)境成本。以鐵礦為例，2006—2017年，我國鐵礦礦山采出品位總體呈下降趨勢。同時(shí)露天鐵礦的剝采比隨著鐵礦石價(jià)格波動而波動，鐵礦石價(jià)格提升則剝采比隨后提升，鐵礦石價(jià)格下降則剝采比隨后下降。因?yàn)檩^高的礦石價(jià)格使得更低品位的礦產(chǎn)開采有利可圖，但也產(chǎn)出更多的廢石和尾礦。綠色礦山建設(shè)將對部分低品位、難選冶的礦產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)可供性產(chǎn)生影響。

4.2 把握綠色礦業(yè)從行業(yè)治理到行業(yè)準(zhǔn)入的轉(zhuǎn)變

一是新建礦山企業(yè)達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上變身礦山準(zhǔn)入。現(xiàn)許多省份對于新設(shè)采礦權(quán)原則上要達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)。由于綠色礦山的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要高于法律規(guī)定的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上提高了準(zhǔn)入門檻，建議由各地自主把握。

二是對于已經(jīng)建成的礦山，仍然要發(fā)揮行業(yè)自律的作用，通過激勵性政策措施，使礦山企業(yè)逐步向綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)靠攏。因?yàn)殡S著生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)制加強(qiáng)，政府規(guī)制的政策壓力在不斷加大，超越法律要求，提高已經(jīng)建成的礦山地質(zhì)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)礦業(yè)矛盾。

三是應(yīng)配套礦業(yè)企業(yè)履行社會責(zé)任的相關(guān)措施。企業(yè)建設(shè)綠色礦山往往與履行社會責(zé)任交織在一起。企業(yè)履行社會責(zé)任需要法律法規(guī)支持。當(dāng)前一半以上的上市礦業(yè)企業(yè)已經(jīng)發(fā)布了企業(yè)社會責(zé)任報(bào)告。呼吁完善稅費(fèi)政策措施，使社會責(zé)任支出列入企業(yè)成本，降低政策風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 三個層次推進(jìn)綠色礦山政策的精細(xì)化

一是推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)層次礦山數(shù)量的擴(kuò)大。循環(huán)經(jīng)濟(jì)層次的礦山并不需要政府補(bǔ)貼，他們自己可以從礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理中獲利，應(yīng)該為這類企業(yè)創(chuàng)造獲利的政策條件。如加強(qiáng)礦山范圍內(nèi)自然資源整體利用，完善自然資源管理和收益政策等。鼓勵礦山企業(yè)對礦山范圍內(nèi)所有資源的開發(fā)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)與保護(hù)的統(tǒng)一。在礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)，對伴生礦綜合利用，露天煤炭和金屬礦山的碎石利用等方面做好政策銜接。對于礦區(qū)自然資源產(chǎn)業(yè)鏈，要對整個礦區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，使綠色礦山建設(shè)融入自然，再造自然。

二是加強(qiáng)對利益調(diào)整層次礦山的救助和補(bǔ)貼。精準(zhǔn)識別利益調(diào)整層次的礦山，搞好“清”“親”的政商關(guān)系，雪中送炭。完善綠色礦山政策，細(xì)化完善各類補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠。鼓勵礦山企業(yè)提高技術(shù)水平，持續(xù)推進(jìn)節(jié)約集約示范礦山建設(shè)，加大對綠色礦山的宣傳鼓勵，將目前綠色礦山補(bǔ)貼政策落到實(shí)處，破除落實(shí)政策的障礙。

三是縮減零和博弈層次的礦山數(shù)量。縮減小、散和落后技術(shù)的礦山。加強(qiáng)礦山整合兼并，鼓勵做大做強(qiáng)，淘汰落后技術(shù)。更新鼓勵礦山整合兼并的制度文件，政府應(yīng)更多地依靠總量控制和規(guī)�？刂疲�更多地依靠市場主體自主整合，更新完善礦山整合的礦業(yè)權(quán)管理政策。