本文由微信公眾號“中國自然資源報”獨家編輯。　

隨著地方各級自然資源管理機構的組建和運轉，如何根據國家頂層設計和要求、立足當地資源稟賦和實際，科學規劃地方自然資源管理改革框架，創新性地開展自然資源管理，成為地方改革實踐的重大課題。面對當前紛繁復雜的自然資源管理改革任務，地方的改革實踐如何抓住重點、綱舉目張？中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），作為自然資源資產產權制度改革綱領性文件，為地方統籌規劃自然資源管理改革藍圖和實踐指明了方向。筆者認為，統籌推進自然資源產權改革并加強監管和服務體系建設是地方自然資源改革實踐的立足點、牛鼻子。

 

自然資源資產產權制度改革為什么是“牛鼻子”

 

　　從國家頂層設計的視角分析，自然資源資產產權制度改革是我國自然資源管理改革、生態文明建設的基礎和核心。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。而自然資源作為市場經濟和社會發展的重要資源，要真正使市場發揮資源配置的決定作用，必須要以科學的自然資源資產產權制度為基礎。因此，《決定》強調建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境，強調要健全自然資源資產產權和用途管制等制度。與之一脈相承，作為生態文明建設總藍圖的《生態文明建設總體方案》中八大制度體系的基礎性制度也是自然資源資產產權制度。《意見》強調指出，自然資源資產產權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度。總之，從國家頂層設計來看，自然資源資產產權制度建設無疑是地方自然資源改革實踐的首要任務。

 

　　從地方改革目標來分析，緊緊扭住自然資源資產產權制度改革這個“牛鼻子”，是地方保護生態、發展經濟雙贏的最佳方法。從歷史角度看，長期以來自然資源沒有被賦予“產權”，國有自然資源所有者缺位、虛位長期存在，大量自然資源被無償使用、低效使用，“公地悲劇”屢見不鮮。從現實角度看，當前自然資源保護和生態修復的任務非常繁重，地方財政投入壓力日益凸顯。而解決上述矛盾的有效途徑，就是在地方改革中緊緊抓住這個“牛鼻子”，真正貫徹落實“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的精神，通過改革創新真正賦予自然資源以“產權”，在劃定保護紅線的前提下發揮市場配置資源的決定性作用，讓資源配置到“最合適”的市場主體手中，讓最有能力的市場主體管護好自然資源，為社會提供更多更優質的生態產品，最終實現保護生態、發展經濟的雙贏。

 

地方實踐中自然資源資產產權制度改革路徑分析

 

　　各地對自然資源進行科學調查并進行確權登記，是自然資源資產產權制度改革的基礎性工作。對此，一方面，要以土地利用分類標準為基礎，科學劃分自然資源類型，可以結合當前正在各地進行的三調工作來推進。另一方面，進行自然資源確權登記，做到邊界清晰、權屬明確。在此過程中，要加強部門協調和平臺建設，不斷推進不動產與自然資源兩個平臺的融合和銜接。

 

　　與此同時，結合地方實際完善自然資源權利配置，創新自然資源利用形式。長期以來，我國自然資源開發利用較為粗放，利用方式單一，權利配置缺乏創新，部分權利之間存在交叉，部分權利還存在“缺位”。地方政府可以結合區域自身特點和自然資源稟賦條件開展有益探索，擴大自然資源的使用權能，通過設立自然資源物權、債權（租賃權）和知識產權，并創新利用協議管護、役權設定、特許經營、置換、冠名、入股等自然資源利用方式，在保護的前提下創新性地對自然資源進行科學利用。

 

　　在此基礎上，推動自然資源有序流轉與高效利用。一方面，通過制定自然資源流轉規則，提供公平合理的競爭環境，以發揮市場在自然資源利用過程中的決定性作用，并對自然資源開發加強監管。自然資源不同于其他財產，地方政府在流轉過程中要注意科學處理開發與保護的關系，對自然資源的潛在使用權人進行嚴格篩選，對自然資源的利用現狀進行定期評估。另一方面，與集體土地存在的問題類似，我國集體所有自然資源同樣存在權能不全、流轉不暢等問題。當前，集體土地領域正在探索建立城鄉統一的建設用地市場，這一改革思路也應該在集體所有的自然資源利用和流轉中去探索，推動和創新集體所有自然資源的科學高效利用。

 

　　此外，依法調處自然資源權屬爭議，建立行之有效的自然資源權利救濟機制，是推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度的重要保障。目前有關自然資源權屬爭議和權利救濟的規章制度不夠完善，國家和地方均應加強針對自然資源權利救濟的立法和規范性文件，規范爭議調處規則，擴充專業人員隊伍，暢通上下級協調機制，及時有效地化解糾紛，保護自然資源權利人的合法權益，避免因救濟不到位導致的資源破壞和資產流失。

 

在產權制度改革中地方政府要當好服務者角色

 

　　自然資源資產產權制度改革的精髓是發揮市場在資源配置中的決定性作用，而與之相對應，地方政府也應由“管理者”向“服務者”轉變。

 

　　就服務而言，地方政府要搭建好自然資源資產產權流轉服務平臺，提供配套服務。具體而言，包括自然資源資產評估、流轉交易信息查詢、經營者信用評級、開發利用指南等，還需要政府實時出臺有針對性的政策，提供行政指導，幫助經營者更好地開發利用自然資源。

 

　　與此同時，地方政府還要推動自然資源產業鏈的發育和發展，推動更多惠及民生的生態產品的創造和壯大。隨著生態文明建設的持續推進和自然資源改革的創新發展，將形成自然資源調查、確權登記、監測保護、產權流轉、抵押融資、生態修復等一條自然資源產業鏈，市場主體還會根據社會需求創造大量的生態產品。對此，政府也要做好相關服務，搭建平臺，尋求資源、資產、資本、資訊、資信的有效互動，推動自然資源產業的形成與發展。

 

　　（作者單位：北京城市學院眾城智庫自然資源產權制度研究中心）