光明日報北京4月18日電 光明日報記者 楊舒

資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、保護不嚴格……這些問題嚴重制約山水林田湖草等自然資源資產的合理開發、高效利用、嚴格保護和系統修復。

近日，中辦、國辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），對自然資源資產產權制度提出明確改革目標，清晰給出改革“時間表”和“路線圖”，一張統籌推進、夯實我國生態文明建設重要制度基礎的改革藍圖就此鋪開，美麗中國建設掀開新的一頁。

改革之由：解決自然資源資產管理突出問題的現實需要

產權制度是社會主義市場經濟的基石，實踐和研究表明，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度有利于自然資源的集約開發利用和生態保護修復。

自然資源部綜合司負責人表示，出臺《意見》是黨中央明確的一項重要改革任務。隨著經濟社會發展，我國自然資源資產產權制度逐步建立，特別是黨的十八大以來，自然資源資產產權制度改革提速，在推進自然資源統一確權登記、完善自然資源資產有償使用、健全自然資源生態空間用途管制和國土空間規劃、加強自然資源保護修復與節約集約利用等方面進行了積極探索，同時農村集體產權、林權等一批產權制度改革加快推進，形成了一系列制度方案、標準規范和試點經驗。

“但客觀看，這些改革探索系統性、整體性和協調性還不夠，還存在與經濟社會發展和生態文明建設不相適應、不協調的一些突出問題，主要表現在自然資源資產底數不清、交叉嚴重，所有者不到位、權益不落實，權利體系不完善、權責不明晰，保護不嚴格、監管力度不夠、產權糾紛多發等，甚至因土地產權主體不清造成‘公地悲劇’”，自然資源部綜合司負責人說。

他指出，這些問題嚴重制約了自然資源資產的合理開發、高效利用、嚴格保護和系統修復，“因此，出臺《意見》就是為了增強自然資源資產產權制度相關改革的系統性、整體性和協調性，做好自然資源資產產權制度改革的頂層設計，既集成銜接已有的各項產權相關改革內容，又查漏補缺并力求創新，解決上述突出問題，使產權制度在生態文明建設中發揮更加重要的作用。”

改革重點：處理好自然資源的所有權和使用權的關系

產權制度有兩大關鍵要素——權利體系和產權主體，要改革自然資源資產產權制度，關鍵要處理好自然資源的所有權和使用權的關系。

自然資源部綜合司負責人介紹，本次改革的基本思路是，以完善自然資源資產產權體系為重點，以落實產權主體為關鍵，以自然資源調查監測和確權登記為基礎，著力促進自然資源的集約開發利用和生態保護修復，加強監督管理，注重改革創新，加快構建系統完備、科學規范、運行高效的中國特色自然資源資產產權制度體系。

“這一基本思路，突出和強化了產權的重要基礎性工作——調查監測和確權登記，突出將產權制度貫穿于自然資源源頭保護、過程節約和末端修復的全過程。”他說。

在改革的總體目標上，《意見》明確，到2020年，歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度基本建立。“要強調的是，改革目標中提出的權責明確是指各類自然資源資產產權主體和使用主體的權利與責任清晰，并且要體現保護、利用和修復的權責對等。保護嚴格是指既要加強對自然資源資產產權的保護和救濟，又要加強對自然資源資產開發利用和各類自然資源保護地的保護。而流轉順暢是指通過健全自然資源資產的權利體系，完善權能和交易平臺、交易規則、服務體系等，發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現交易的順暢、安全、高效。監管有效則是指通過發揮多方面的監督作用，對自然資源資產產權、自然資源資產開發利用和保護修復全過程進行及時、全面的監督管理。”自然資源部綜合司負責人表示。

改革路線：九方發力、依法改革、試點先行

堅持問題導向，《意見》具體部署了九個方面的改革任務。

健全自然資源資產產權體系，是自然資源資產產權制度改革的第一大重點。“針對自然資源資產權利交叉重疊，缺位遺漏及權能不完善等問題，《意見》提出創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。比如土地方面，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’；礦產方面，探索研究油氣探采合一權利制度；海洋方面，探索海域使用權立體分層設權，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能；理順水域灘涂養殖的權利與海域使用權、土地承包經營權，取水權與地下水、地熱水、礦泉水采礦權的關系。”自然資源部綜合司負責人舉例。

明確自然資源資產產權主體，是自然資源資產產權制度改革的關鍵。自然資源部綜合司負責人分析，“針對自然資源資產產權主體規定不明確、自然資源資產所有者權益不落實、收益分配機制不合理等問題，《意見》提出研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制，探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度，并推進農村集體所有的自然資源資產所有權確權，以此保證各類市場主體依法平等使用自然資源資產、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。”

此外，《意見》還從開展自然資源統一調查監測評價、加快自然資源統一確權登記、強化自然資源整體保護等七個方面進行了系統、全面地綜合部署。

自然資源部綜合司負責人強調，《意見》堅持依法改革、試點先行的基本原則，“這是基于改革涉及資源門類多、環節多、部門多、內容廣、綜合性、復雜性強的考量，也是堅持重大改革于法有據、堅持頂層設計與基層探索相結合的要求�！兑庖姟访鞔_在福建、江西、貴州、海南等地探索開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點，就是要既發揮改革頂層設計的指導作用，又鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索，為制度創新提供鮮活經驗，實現二者有機結合、良性互動。”

《光明日報》（ 2019年04月19日 08版）
 

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（地一眼編輯：楊為先）

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