為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)的部署要求，財(cái)政部、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》，分三批次開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)。工程區(qū)域主要是關(guān)系國家生態(tài)安全格局和永續(xù)發(fā)展的核心區(qū)域，如黃土高原、青藏高原、川滇生態(tài)屏障、京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等，與國家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局和國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分布相契合，體現(xiàn)了保障國家生態(tài)安全的基本要求。工程項(xiàng)目內(nèi)容涵蓋了礦山生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理、水環(huán)境綜合治理、農(nóng)田整治、退化污染土地修復(fù)治理、森林草原生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理、湖泊濕地近海海域生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等類型，目的在于解決環(huán)境污染、水土流失、生物多樣性減少、農(nóng)田質(zhì)量低、人居環(huán)境惡化等突出生態(tài)環(huán)境問題。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程是維護(hù)和提升生態(tài)系統(tǒng)功能和環(huán)境質(zhì)量的重要手段，必須長期堅(jiān)持，持續(xù)實(shí)施。今后生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施，需要深入貫徹落實(shí)“山水林田湖草是一個生命共同體”重要理念，推廣試點(diǎn)工程成功經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐模式，全方位推進(jìn)國土空間的生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

一、深入落實(shí)“山水林田湖草是一個生命共同體”理念

要將“山水林田湖草是一個生命共同體”理念貫穿到生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的方案設(shè)計(jì)、實(shí)施監(jiān)管、成效評價(jià)等各環(huán)節(jié)。

 

一是以調(diào)整和優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)為手段統(tǒng)籌各要素保護(hù)修復(fù)。一個區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒漠等各要素，是多要素的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。因此，生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的設(shè)計(jì)和實(shí)施，首先需要摸清各類生態(tài)要素在區(qū)域復(fù)合系統(tǒng)中的作用，進(jìn)而按照生態(tài)學(xué)的基本原理，強(qiáng)調(diào)格局與過程集成，通過優(yōu)化各類生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)的格局，構(gòu)建合理的斑塊、基質(zhì)、廊道，在流域、區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行集成，發(fā)揮最大的生態(tài)保護(hù)效應(yīng)。

二是以提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)謀劃工程內(nèi)容。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是人類從生態(tài)系統(tǒng)中所獲得的各種惠益，是聯(lián)系生態(tài)系統(tǒng)過程與社會福祉的重要紐帶。生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程要優(yōu)先解決影響人民群眾生產(chǎn)、生活的突出生態(tài)環(huán)境問題，將良好生態(tài)環(huán)境提升到事關(guān)重大公共服務(wù)、重要民生福祉的高度，通過工程實(shí)施，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

三是以自然規(guī)律為準(zhǔn)則開展保護(hù)修復(fù)。山水林田湖草各自然要素之間通過物質(zhì)運(yùn)動及能量轉(zhuǎn)移，形成互為依存、互相作用的復(fù)雜關(guān)系，使之有機(jī)地構(gòu)成一個生命共同體。對某一要素的破壞常常引起其他要素的鏈鎖式反應(yīng)。生態(tài)系統(tǒng)本身具有抗干擾能力、自我恢復(fù)能力，但是如果人類社會對生態(tài)系統(tǒng)的破壞和干擾超出這一能力，生態(tài)系統(tǒng)將發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的退化。生態(tài)保護(hù)修復(fù)要在研究判別生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，順應(yīng)自然規(guī)律，發(fā)揮自然力量，輔以限制人為開發(fā)、人工修復(fù)措施，實(shí)現(xiàn)良好生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和受損生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。

四是以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生可持續(xù)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)評定工程成效。山水林田湖草是一個生命共同體，人與自然也是一個生命共同體。生態(tài)環(huán)境具有生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值雙重屬性，人類社會的發(fā)展必須尊重自然、保護(hù)自然，并最終依賴自然實(shí)現(xiàn)發(fā)展。生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的實(shí)施，要協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，按照綠色發(fā)展理念，破解發(fā)展難題，不斷探索綠水青山轉(zhuǎn)化成金山銀山的路徑方法，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的生態(tài)文明之路。

二、試點(diǎn)地區(qū)的成功探索

從2016年開展第一批試點(diǎn)以來，各地區(qū)深入貫徹落實(shí)“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念，精心設(shè)計(jì)本區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目，制定了可量化可考核的目標(biāo)指標(biāo)，并且在體制機(jī)制方面大力探索創(chuàng)新，為山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的全面開展提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一是按照山水林田湖草各類生態(tài)要素之間的密切聯(lián)系，按照“從山嶺到河湖”的區(qū)域單元實(shí)施工程。依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的空間差異性，采用空間分析技術(shù)方法，識別“生命共同體”生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域空間分布和主要結(jié)構(gòu)特征，對山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施范圍進(jìn)行區(qū)域劃分，制定不同單元的工程實(shí)施方案，明確具體項(xiàng)目布局、優(yōu)先示范區(qū)片、主要建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施計(jì)劃安排等，科學(xué)確定保護(hù)修復(fù)的布局、任務(wù)與時(shí)序。云南撫仙湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程是以撫仙湖為核心，構(gòu)建“一湖三圈五區(qū)”流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)推進(jìn)格局，實(shí)現(xiàn)山上山下、流域上下游聯(lián)動的整體性和系統(tǒng)性。河北雄安新區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程以白洋淀水質(zhì)提升和生態(tài)功能恢復(fù)為核心，劃分為以內(nèi)生污染源治理為主的白洋淀片區(qū)、以白洋淀外部污染源控制為主的南部片區(qū)和以白洋淀周邊綠色空間生態(tài)功能提升為主的北部工程片區(qū)，將淀、水、田、城等要素有機(jī)串聯(lián)，構(gòu)建“生態(tài)帶—綠色廊道—淀泊”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程格局。

二是全面查清突出問題及其主導(dǎo)因素，針對問題設(shè)計(jì)工程。按照“聚焦核心區(qū)域、聚焦核心問題，理清核心問題，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域主要生態(tài)功能”的原則和“一塊區(qū)域、一個問題、一種技術(shù)、一項(xiàng)工程”的思路，形成生態(tài)保護(hù)修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)整體解決方案。廣西南寧市左右江流域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程涉及水環(huán)境保護(hù)與整治、土地整治與土壤改良、礦山環(huán)境治理與修復(fù)等三個方面工程項(xiàng)目。在水環(huán)境保護(hù)與整治項(xiàng)目中，針對農(nóng)業(yè)面源污染、部分河段水質(zhì)較差、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施不完善、水庫水源污染等突出環(huán)境問題，設(shè)計(jì)了生活污染控制、清水產(chǎn)流機(jī)制修復(fù)等工程；在土地整治與土壤改良項(xiàng)目中，針對土壤保肥能力較差、中低產(chǎn)田和坡耕地面積分布廣、部分現(xiàn)狀田塊布局零亂、田間道路和水利設(shè)施不配套等問題，設(shè)計(jì)了耕地提質(zhì)改造、土地整治等工程；在礦山環(huán)境治理與修復(fù)項(xiàng)目中，針對礦山開采造成的地形地貌破壞、植被覆蓋破壞、水土流失，尾礦廢石廢渣堆放等問題，設(shè)計(jì)了廢棄礦山修復(fù)、水環(huán)境整治、植被恢復(fù)等工程。

三是統(tǒng)籌使用各類財(cái)政資金，重在探索市場化資金籌措機(jī)制，有力保障工程實(shí)施。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程要求試點(diǎn)地區(qū)立足現(xiàn)有資金渠道，盤活存量資金，整合財(cái)政資金，形成資金合力，避免交叉重復(fù)，做到“預(yù)算一個盤子，支出一個口子”。項(xiàng)目的資金來源主要有中央和省級單位的各類專項(xiàng)補(bǔ)助、地方財(cái)政預(yù)算以及社會資金，政府資金來源涵蓋財(cái)政、環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、漁業(yè)、城建等多部門的專項(xiàng)資金，項(xiàng)目包括高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、退耕還林、湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中小流域治理、生態(tài)林建設(shè)、大氣污染治理、水污染治理、土壤污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等等，需要按照“職責(zé)不變、渠道不亂、資金整合、打捆使用”的原則，優(yōu)先支持山水林田湖草生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。對于社會資金，探索資金籌措機(jī)制，建立綠色融資平臺，發(fā)展社會資本合作（PPP）模式，并不斷創(chuàng)新支持方式和利益分配機(jī)制，以吸引更多的資本參與其中，最終做到“各炒一盤菜、共辦一桌席”，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，合力推進(jìn)工程實(shí)施。贛州市借助贛江新區(qū)國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)機(jī)遇，經(jīng)過不斷探索，充分運(yùn)用市場機(jī)制，拓寬融資渠道，采取建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓（BLT）、PPP等模式用于廢棄礦山生態(tài)修復(fù)與公園建設(shè)、污水處理廠、生活垃圾處理系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施。

四是創(chuàng)新管理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一管理。要建立與“山水林田湖草是一個生命共同體”理念相適應(yīng)的創(chuàng)新體制機(jī)制，打破“各自為戰(zhàn)”的工作模式，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門聯(lián)動，實(shí)行長效管理，為工程順利實(shí)施提供保障。各地應(yīng)制定出臺一系列制度政策，包括責(zé)任落實(shí)與考核、資金使用管理、工程實(shí)施監(jiān)督等。例如在云南，省委書記任撫仙湖總河長，并組建了在撫仙湖管委會領(lǐng)導(dǎo)下以撫仙湖管理局為主體的綜合執(zhí)法體系。河北雄安新區(qū)則充分發(fā)揮智慧城市的技術(shù)平臺優(yōu)勢，創(chuàng)新技術(shù)模式，構(gòu)建一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系和智能管控體系，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提升信息化服務(wù)能力。

 

三、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程頂層設(shè)計(jì)

生態(tài)保護(hù)與修復(fù)是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要國家加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，完善體制機(jī)制，從而保障工程順利實(shí)施，取得實(shí)效。

一是科學(xué)謀劃國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程布局，制定全面推進(jìn)工程實(shí)施的整體格局。生態(tài)保護(hù)與修復(fù)尚處于歷史欠賬多、基礎(chǔ)能力差的階段，單靠國家試點(diǎn)工程難以達(dá)到預(yù)期成效，應(yīng)建立多層次、大范圍的立體推進(jìn)格局，加快恢復(fù)和提升我國生態(tài)環(huán)境安全水平，按照國家和省級兩個層級，制定生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程推進(jìn)格局和計(jì)劃。國家應(yīng)進(jìn)一步聚焦跨區(qū)域性、重要性、綜合性較突出的生態(tài)問題，加大“兩屏三帶”等事關(guān)國家生態(tài)安全的區(qū)域和長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)、京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、“一帶一路”等國家區(qū)域戰(zhàn)略和倡議的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，特別是對于跨省重大區(qū)域的保護(hù)修復(fù)工程，進(jìn)行統(tǒng)一部署。各省（自治區(qū)、直轄市）也應(yīng)盡快建立省級層面的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)區(qū)域，優(yōu)先開展生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

二是加快制定出臺山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保工程設(shè)計(jì)實(shí)施科學(xué)規(guī)范。盡管我國已經(jīng)在植樹造林、水土流失治理、防風(fēng)固沙、水源地建設(shè)、礦山修復(fù)治理等方面制定了相關(guān)的工程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但是這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要是針對具體的工程措施提出了實(shí)施步驟、技術(shù)要求等，還不能體現(xiàn)山水林田湖草系統(tǒng)性保護(hù)修復(fù)的要求。將各類生態(tài)要素、各項(xiàng)生態(tài)措施統(tǒng)籌考慮，按照維護(hù)和提升區(qū)域整體生態(tài)系統(tǒng)功能的角度，研究制定區(qū)域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)技術(shù)指南和標(biāo)注規(guī)范，明確在區(qū)域、流域范圍內(nèi)實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的技術(shù)路線、主要內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)方法等，能夠推動山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的科學(xué)性、針對性和有效性。還需要研究出臺工程動態(tài)監(jiān)測、成效評估、績效考核的相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，推動山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)督管理走向制度化、規(guī)范化。

三是進(jìn)一步構(gòu)建監(jiān)測監(jiān)控體系，切實(shí)加強(qiáng)工程實(shí)施監(jiān)管。依托現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，并結(jié)合天地一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，根據(jù)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的布局，優(yōu)化監(jiān)測體系布局。研究布設(shè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程監(jiān)測點(diǎn)位，在現(xiàn)有資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測內(nèi)容體系中增加山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)測，最終搭建形成山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)測預(yù)警大數(shù)據(jù)平臺。對山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程實(shí)施成效，將山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)納入中央環(huán)保督察，適時(shí)開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)督查，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨政主體責(zé)任。

四是完善體制機(jī)制，形成山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)長效機(jī)制。穩(wěn)步推動機(jī)構(gòu)改革，及時(shí)調(diào)整、落實(shí)相應(yīng)職責(zé)定位，加快建立分工明確、統(tǒng)一協(xié)同的國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作格局，避免政出多門、責(zé)任不明，導(dǎo)致新的職責(zé)交叉和碎片化管理。加強(qiáng)部門聯(lián)動，形成管理合力，建立山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)調(diào)機(jī)制和統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制，落實(shí)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)責(zé)任主體，建立“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償和責(zé)任追究”一體化機(jī)制。進(jìn)一步統(tǒng)籌整合原有的財(cái)政資金來源渠道，并鼓勵探索全社會資金籌措機(jī)制。更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，讓市場在資源配置中起決定性作用，加強(qiáng)與金融資本合作，吸引社會資本積極參與。

五是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)技術(shù)模式的研發(fā)和應(yīng)用，強(qiáng)化科技支撐作用。需要在以往技術(shù)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步引進(jìn)國際上成熟的生態(tài)保護(hù)修復(fù)技術(shù)，加大對難點(diǎn)問題、生態(tài)環(huán)境新問題的研究，提出技術(shù)解決路徑。將生態(tài)修復(fù)技術(shù)納入國家科技重點(diǎn)領(lǐng)域，組建穩(wěn)定的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，加大對生態(tài)保護(hù)修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)活動的支持力度，加快攻克一批關(guān)鍵共性技術(shù)，盡力解決技術(shù)瓶頸。

 

來源：《中國生態(tài)文明》雜志（版權(quán)歸原作者及刊載媒體所有）

本文作者：張惠遠(yuǎn)、李圓圓、馮丹陽、郝海廣；張惠遠(yuǎn)，中國環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)文明研究中心主任、研究員，中國生態(tài)文明研究與促進(jìn)會理事；李圓圓、馮丹陽、郝海廣，中國環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)文明研究中心
 

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（地一眼編輯：楊為先）

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