本文來源： 云南礦業律師團隊

 

導讀： 面對各級政府貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的指示和“生態保護優先”原則下的“重典治亂”，探礦權、采礦權全面退出各類保護區已經不可避免。但從我們實際接觸的案例看，礦區（勘查區）范圍與保護區重疊的礦業權人對礦業權該如何退出、如何保障自己的合法權益基本上無法作出適當而有效的應對。

  為此， 云南礦業律師團隊 憑借多年為礦政管理部門和礦業企業提供法律服務的實務經驗，以及對礦業權與環境生態保護交叉領域新政策的持續關注和研究，以問答的形式將當前形勢下保護區內礦業權面臨的十大主要法律問題做一個歸納和總結，希望能對相關礦業權人的決策有所幫助！

問題一：礦業權不能與之重疊的“保護區”究竟有哪些？

云南礦業律師團隊：以2017年3月17日云南省國土廳、工信委、環保廳、住建廳、交通運輸廳、林業廳、水利廳、安監局等八部門聯合發布的《關于開展礦業權聯勘聯審依法審批工作的通知》（云國土資〔2017〕44號）的規定為例，這些保護區包括：自然保護區、風景名勝區、國家公園、三江并流世界自然遺產地、森林公園、重要飲用水源保護區、文物保護區、地質公園、地質遺跡、重要濕地、基本農田保護區等11種類型。

其他省區的規定可能會有出入，但也大同小異吧。

 

問題二：現行對礦產資源開發在生態建設和環境保護方面進行約束的主要法規有哪些？

云南礦業律師團隊：法律層面主要有《礦產資源法》、《環境保護法》、《水法》、《森林法》、《草原法》等；行政法規和部門規章層面主要有：《自然保護區條例》、《風景名勝區條例》、《礦山地質環境保護規定》、《地質遺跡保護管理規定》、《濕地保護管理規定》等；還有就是各省區制定的針對重點保護區域的特定保護條例等地方性法規，如云南省的《滇池保護條例》、《洱海保護條例》等。

問題三：合法設立的“保護區”應當具備什么樣的條件和外觀特征？

云南礦業律師團隊：以“保護區”中最為典型的自然保護區為例，首先是設立程序必須合法。設立自然保護區，需要經過申請——評審——審批建議——批準4道程序；二是保護區的范圍和界線應當確定并公告。自然保護區設立后，其范圍和界線應由批準建立自然保護區的政府確定，并標明區界，予以公告；三是保護區的性質、范圍、界線等不得隨意進行改變。涉及自然保護區的性質、范圍、界線的調整或者改變，應當經原批準建立自然保護區的政府批準。任何單位和個人不得擅自移動自然保護區的界標。2013年國務院在《國家級自然保護區調整管理規定》中明確，國家級自然保護區調整包括了范圍調整、功能區調整及更改名稱，并規定了自然保護區調整的條件、程序和審批等內容。

 

問題四：目前“保護區”在設立和保護上存在哪些主要問題？

云南礦業律師團隊：仍然以自然保護區為例，一是自然保護區的范圍、界線不清楚。根據《自然保護區條例》的規定，自然保護區建立后，其范圍和界線應當確定并公告。但實踐中，由于種種原因，導致相當一部分自然保護區在建立后沒有依法公布明確的坐標，自然保護區的范圍和界線并不清楚；二是自然保護區的功能分區不明確。按照《自然保護區條例》的規定，自然保護區可以分為核心區、緩沖區和實驗區。不同的功能分區保護力度是不一樣的，在自然保護區核心區、緩沖區禁止開展任何開發建設活動，建設任何生產經營設施；在實驗區不得建設污染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產設施。但實踐中，已有的自然保護區還有相當比例沒有明確劃分功能區。三是違反法定程序和權限審批設立自然保護區，或者未經批準隨意擴大保護區管理范圍。

 

問題五：認定已在“保護區”內的礦業權必須退出應符合什么條件？

云南礦業律師團隊：首先要確定礦業權是否在“保護區”的范圍之內。正如上一個問題所述，如果保護區的范圍界線本身并不清楚，又如何認定礦業權是否在保護區范圍內呢？如果不能確認礦業權在保護區范圍內，也就不能適用保護區的相關規定，要求礦業權退出就缺乏充分的法律依據；二是如果保護區是按功能分區加以區別保護的（如自然保護區核心區、緩沖區禁止開展任何開發建設活動，建設任何生產經營設施；在實驗區不得建設污染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產設施等），則判斷礦業權處于那個功能分區就很重要。例如2015年十部委《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》（環發[2015]57號），要求礦業權必須退出的是自然保護區的核心區和緩沖區。所以，適用這個規定時，判斷礦業權是否處于核心區和緩沖區就非常關鍵。如果自然保護區沒有劃定核心區、緩沖區和實驗區，那么認定相關礦業權必須退出就會存在很大爭議。

 

問題六：實現礦業權退出“保護區”的方式和途徑有哪些？

云南礦業律師團隊：同樣以自然保護區為例，一是對于范圍界線和功能分區明確的自然保護區，在當前的政策環境下，礦業權只能退出或者剔除與保護區重疊的區域后保留；二是對存在因保護區劃定不夠科學（如很多地方為爭取上級財政補貼，在沒有經過科學論證的情況下隨意申請劃定自然保護區；有的因為各種創建活動，過分追求保護區面積的增加；還有的地方將基本農田保護區“退壩上山”等），導致保護區設置不合理或者邊界范圍不清楚和功能分區不明確的，則可以爭取通過重新科學論證、合理調整劃定保護區范圍的方式使部分礦業權合法化，從而達到反向退出的目的；三是對涉及戰略性礦產資源和國家重點項目勘查開采的，保護區能夠縮小范圍或者異地補劃面積的，應當調整保護區的范圍，實現礦業權的“退出”。當然，此種退出方式對于大多數普通的礦業權人而言并無可操作性。

 

問題七：礦業權退出“保護區”應該得到補償嗎？

云南礦業律師團隊：對此的回答是肯定的！行政行為應具有確定力和公信力，所以政府必須遵循基本的誠信原則，不得隨意撤銷或者變更原來生效的行政行為，確需撤銷或改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應當給予補償。

《物權法》第123條規定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”《行政許可法》第8條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”

2015年十部委57號文件規定，“對自然保護區設立之前已存在的合法探礦權、采礦權和取水權，以及自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下，依法退出自然保護區核心區和緩沖區。”可見，中央層面政策文件對合法礦業權退出也明確是要給予補償的。

問題八：如果“保護區”內的礦業權必須退出，應由哪個部門進行補償呢？

云南礦業律師團隊：對于這個問題，近期云南省國土資源廳下發的《各類保護區內清理工作方案》在客觀上已經給出了答案。該方案要求重點對保護區的設立時間、范圍、依據和礦業權的設立時間、范圍、依據、儲量及產量等變化情況等進行細致調查、統計，為礦業權分類處置奠定基礎。為何把“設立時間”排在第一位？從法理上簡單分析就是，保護區設立在前，礦業權設立在后的，應由設立礦業權的部門負責賠補償；而礦業權設立在前，保護區設立在后的，應由設立保護區的部門負責補償。

補償的法理依據就是：無論是保護區成立之前設立的礦業權，還是保護區成立之后設立的礦業權，只要是合法取得的，都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益，屬于《物權法》、《行政許可法》等法律法規規定的“信賴保護利益”，因政府原因導致該等利益受損的，應當給予補償。

問題九：如果礦業權必須為生態保護讓路，能得到什么樣的補償？

云南礦業律師團隊：首先，在宏觀層面，法律對行政補償原則沒有統一規定。但從國家提出依法行政和建設法治政府的要求來看，公平補償原則應當作為礦業權退出自然保護區時行政補償的基本原則，在補償的范圍、標準、方式和程序上做到公平合理，保障礦業權人合法利益。當然，在勘查投入和礦山建設投入上，由于勘查技術水平、勘查手段和開發設計方案、實際建設水平等情況的不同，礦權人之間可能投入的數額差距巨大。具體的補償數額應當綜合考慮礦業權退出保護區的公益性以及當地政府的財政承受力，在公平補償的原則下予以確定。

其次，在微觀層面，探礦權、采礦權退出自然保護區的情形比較復雜，每種情況的具體補償標準和補償范圍應當會有所不同。例如：采礦權到期，但采礦許可證年限短于開發利用方案確定的服務年限，采礦權人申請延續，但因自然保護區原因不予辦理延續登記的，需要給予采礦權人補償；或者未到期的采礦權，被要求強制退出自然保護區的，也需要給予采礦權人補償。在此情況下，對采礦權具體補償的方法和標準可能有以下兩種：一是成本補償，即根據剩余儲量對應的價款、礦山基本建設投入剩余年限的折舊費用、資金占用等成本進行補償；二是按價值評估補償，即對目前的采礦權價值進行評估，根據評估結果給予補償。

對于探礦權，基本的補償方法應該也是以上兩種，但因為涉及到對勘查投入、儲量的認定等問題，確定補償金額時會更復雜一些，由于篇幅所限，不再展開。

 問題十：礦業權人獲得補償退出后，還有沒有其他需要承擔的義務？

云南礦業律師團隊：從現行的法律法規和政府已經出臺的政策來看，礦業權因生態建設和環境保護需要關閉退出的，并不能當然免除礦業權人應承擔的礦山地質環境恢復治理、完成礦山閉坑等義務。因此，相關的礦業權人在爭取政府補償的同時，需要對自己在礦山地質環境恢復治理等方面的工作進行審視，對完成這些工作所需的費用做一個預評，做到心中有數。當然，礦業權人完成礦山地質環境恢復治理、土地復墾等工作后，可以要求返還此前已繳納的保證金。

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（地一眼編輯：楊為先）

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